Разработка Регламента Главного магистрата
Указ Петра от 11 июня 1718 г. установил следующий порядок разработки регламентов коллегий: 1) составление проекта на основе шведского законодательства («шведский регламент... с русскими сводить»); 2) обсуждение в Сенате и 3) утверждение сенатского доклада царем.
27 ноября 1718 г. Фик подал в Сенат доношение, в котором предложил, чтобы «магистраты в Санкт-Петербурге, в Нарве и в Выборхе под ведением бы губернаторским были, токмо собственной свой суд и отправление про себя имели»536. Сенат предоставил губернаторам (воеводам) очень широкие права в отношении посадского населения. В утвержденной в январе 1719 г. «Инструкции, или наказе, воеводам» говорилось, что воеводы должны «содержать» посадских людей по «уставам», «стараться», чтобы они не были «обижены», иметь попечение о школах и госпиталях и т.п. Еще более определенно сказано об этом в изданной одновременно «Инструкции, или наказе, земским комиссарам в губерниях и провинциях», предписывавшей отдать города «прямо под губернаторскую или воеводскую власть»537. Высшей инстанцией для городов стала Коммерц-коллегия, регламент которой был утвержден Сенатом 3 марта 1719 г. «Сей коллегии, - говорилось в нем, - полная власть дается во всем государстве на магистрате каждого города... взыскивати»538.
Такое подчинение магистратов воеводам и одновременно Коммерц-коллегии было только частичным - осуществлением чаяний посадских людей. Прошло немногим меньше года, и Петр выделил управление городами из ведения коллегии.
Указом 13 февраля 1720 г. была создана новая должность обер-президента над магистратами.
Составление проекта инструкции для обер-президента над магистратами (впоследствии получившей название Регламента Главного магистрата) было поручено Фику. Проект был им представлен 20 января 1720 г.
Регламент Главного магистрата относится к числу важнейших законодательных актов XVIII в., так как содержит основные положения второй городской реформы Петра I (1720-1724 гг.)539. История выработки текста регламента в литературе не освещена.
Все последующие варианты (редакции) регламента и окончательный текст в середине XVIII в. были объединены в одну книгу Цедерберг, зная о его существовании, но не имея в руках, ошибочно счел его инструкцией только для президента петербургского магистрата540.
Она переплетена в красный кожаный переплет. На лицевой крышке золотом вытиснена корона, на нижней крышке герб, на корешке заглавие: «Регламент Главного магистрата 1721 года». Сохранились обрывки четырех синих лент, которыми связывались крышки переплета. Бумага с различными водяными знаками. Листы имеют валовую нумерацию с 1 по 358 включительно. В нумерации была сделана ошибка (пропущены номера 210-229), впоследствии исправленная. Каждая редакция имеет свою нумерацию листов, в ряде случаев буквенную.
Первоначальный проект регламента, носящий заглавие «Его царского величества всемилостивейшая инструкция обер-президенту над магистратами Российского государства», представляет собой перевод с немецкого текста (который пока не найден) и имеет помету: «Сей перевод Фик подал в Сенате апреля 20-го дня 720»541.
Перевод испещрен многочисленными исправлениями стилистического характера, сделанными переводчиками П. Волковым и И. Веселовским. Последний закончил свою работу 13 мая, после чего текст был дважды «перебелен» (л. 37-70, 71-104). Пометы: «Переправливал Посольской канцелярии переводчик Петр Волков майя...» (дата утрачена при переплетении книги), «Напоследи переправливал Исак Веселовский майя 13 дня» и «Переписана с переводу Веселовского слово в слово и прочтена с ним с немецким» На некоторые слова И. Веселовский дал варианты, например - «надеятися», на полях - «или положитца», и т.п.542
Беловой текст проекта, который мы будем считать первой редакцией регламента, поступил к обер-секретарю Сената Анисиму Яковлевичу Щукину.
Щукин был бессменным обер-секретарем Сената с момента его основания (1711 г.) до своей смерти в 1721 г.543 Его роль в выработке регламента Главного магистрата может быть установлена с достаточной полнотой.
Получив проект, Щукин внес в него существенные поправки. Текст проекта с этими поправками находится на л. 71-104 и представляет собой черновик второй редакции регламента. Он был переписан набело (л. 105-139 об.) и заслушан на заседании Сената 21 июня (пометы на л. 105: «К слушанию», и на л. 139 об.: «Сочинял господин обер-секретарь. Слушан июня 21-го дня, 720-го году»). Отметим, что сличение белового текста второй редакции (л. 105-139 об.) с ее черновиком (л. 71-104) обнаруживает некоторые разночтения. Возможно, существовал еще один, второй, черновик этой редакции, до сих пор не найденный. Поправки, внесенные сенаторами, также были весьма значительными. Они были написаны прямо на тексте беловика второй редакции, который вследствие этого превратился в черновик третьей редакции. Перебеленный текст третьей редакции находится на л. 140-168 об. В него внесено несколько исправлений стилистического характера и имеется помета: «Такова инструкция отдана обер-президенту князь Юрью Юрьевичу Трубецкому июля 3-го дня 720 в Сенате» (л. 168 об.). Эта помета дает основание предположить, что Трубецкому был отдан переписанный набело текст. Действительно, таковой находится на л. 169-197 об. с пометой: «Сия инструкция была у обер-президента июля с 3-го, а отдана в Сенат июля 17-го. Слушана 11 да 12 числа августа месяца 720-го году» (л. 197 об).
На тексте третьей редакции, побывавшем у Трубецкого и заслушанном затем в Сенате, имеются поправки, сделанные двумя различными почерками. Можно предположить, что это поправки Трубецкого и сенаторов (какие именно поправки принадлежат Трубецкому, а какие сенаторам, не имеет принципиального значения). Я объединяю их в одну новую редакцию, которая по счету является четвертой. Ее беловой текст находится на л. 233-269.
Наступила решающая стадия обсуждения проекта: представление его Петру. 16 декабря Петр на заседании Сената лично внес поправки в текст четвертой редакции (помета на л. 269 об: «В присутствии царского величества в Сенате слушана декабря 16-го дня 720 году и поправлена»). Ее беловой текст (л. 233-269 об.) стал черновиком пятой редакции. В дальнейшем он подвергся некоторой стилистической обработке (на л. 198-232 находится «рабочий экземпляр», в котором текст пятой редакции, включая поправки Петра, содержит ряд формулировок из прежних редакций, варианты на полях и т.п.).
Окончательный текст регламента (л. 270-306 об.) подписан Петром и датирован 16 января 1721 г. (помета на л. 306 об.). В книге помещены также две редакции формуляров, по которым города должны были представлять сведения обер-президенту.
Таким образом, имеются следующие редакции проекта:
1. Л. 1-36 - перевод проекта Фика (первая редакция), черновой.
2. Л. 37-70 - то же, беловой экземпляр.
3. Л. 71-104 - то же, беловой экземпляр (он же черновой экземпляр второй редакции).
4. Л. 105-139 - вторая редакция, беловой экземпляр (он же черновой экземпляр третьей редакции).
5. Л. 140-168 - третья редакция, беловой экземпляр.
6. Л. 169-197 - третья редакция, беловой экземпляр (он же черновой экземпляр четвертой редакции).
7. Л. 198-232 - «рабочий экземпляр» текста, представляющий собой объединение формулировок из различных редакций.
8. Л. 233-269 - четвертая редакция, беловой экземпляр (он же черновой экземпляр пятой редакции).
9. Л. 270-306 - окончательный текст (пятая редакция).
10. Л. 307-318 - перевод проекта образца формуляров, черновой экземпляр.
11. Л. 319-328 - то же, беловой экземпляр (первой редакции).
12. Л. 329-338 - тоже, беловой экземпляр, неполный (он же черновой экземпляр второй редакции).
Проект Фика состоял из 30 глав и охватывал различные стороны деятельности обер-президента по организации магистратов и руководству их работой.
Получив проект, Щукин внес в него следующие изменения (укажу лишь основные).
• В 1-й главе «О его присяге» Щукин изменил заголовок, расширил и детализировал текст.
• В 4-й главе предполагалось разделить города на классы в зависимости от числа жителей. Это было новым принципом, так как ранее счетной единицей было число дворов, а не жителей. Щукин зачеркнул слово «жителей» и написал: «дворов». Сенат согласился с этой поправкой.
• Охрана классовых интересов дворянства, на страже которых стоял Сенат и его обер-секретарь, ярко выступает в поправках к 5-й главе, в которой устанавливался порядок выборов членов магистрата. Фик указал в проекте, что членом магистрата мог стать только «честный и добронамеренный» гражданин и поручил губернатору или воеводе проверять, «знатен» ли он и «пожиточен». Щукин усилил и подчеркнул это условие, точно указав категории граждан, из которых следовало выдвигать кандидатов: «выбирать во всех городах из гостей и из гостиной сотни детей и из граждан первостатейных добрых, пожиточных и умных людей». В проекте Фика не указывалось, как замещать Должность члена магистрата, если занимавший ее совершит преступление или умрет. Щукин устранил этот недостаток, предложив: «естли из Магистрата кто впадет какое важное погрешение или от какого случая обубожает, которым в том начальстве быть невозможно, или кто умрет, то выбирать иных достойных в тех место таким же образом, как выше объявлено» (при слушании в Сенате после слова «обубожает» было добавлено пояснение: «оскудеет», но в окончательный текст оно не вошло). В этой поправке очень характерно уравнение «важного погрешения», т. е. преступления, с разорением - разорение считалось в глазах правящего дворянского класса таким же препятствием к занятию должности члена магистрата, как и преступление. Проект указывал, что по окончании выборов, которые должны были проходить под контролем губернатора (воеводы), список выборных бургомистров и ратманов должен быть прислан к обер-президенту. Щукин счел это недостаточным. Он предложил губернаторам и воеводам «голосы имать на письме» и присылать к обер-президенту. Эта поправка означала усиление контроля из центра за результатами выборов.
• Глава 9-я «О делах юстиции» подверглась значительной переработке. В проекте Фика дана следующая схема судебных органов: магистрат - провинциальный суд - надворный суд Юстиц-коллегия. Отдельный суд для посадских предполагался, видимо, только в городе как суд первой инстанции. Щукин написал главу, в сущности, заново и дал следующую характеристику положения посадских: «Хотя судные дела во всех губерниях и провинциях подлежат быть в смотрении и в ведении Юстиц-коллегии, однакож, понеже купецкие и ремесленные тяглые люди во всех городах обретаются не токмо в каком призрении, но паче ото всяких обид, нападков и отягощений несносных едва не все разорены, отчего купечество весьма умалилося, и уже то есть не без важного государственного вреда, того ради, сожалея его царское величество об оной, яко государственной разоренной храмине, указал всех купеческих и ремесленных людей во всяких градских делах судом и расправою ведать (кроме криминальных) обер-президенту, кто б на оных в чем ни бил челом». Систему судебных учреждений Фика, отдававших посадских во власть местных судов и затем Юстиц-коллегии, Щукин заменил другой системой: городовой магистрат - провинциальный магистрат - губернский магистрат - обер-президент. Тем самым посадские получили право на собственный суд, что, конечно, обещало лучшую защиту их интересов.
• В главе 17-й'«О спорных делах между магистратом и всеми гражданами» Фик предлагал решение споров между магистратом и горожанами предоставить обер-президенту, оставив за Юстиц-коллегией право рассмотрения апелляций. Щукин исключил положение об апелляции, оговорив, что в Юстиц-коллегию представляются только криминальные дела.
• Глава 28-я проекта определяла место обер-президента, ставя его в подчиненное положение по отношению к коллегиям. Из поправки же Щукина следовало, что обер-президент подчинен непосредственно Сенату.
• Четыре статьи проекта А. Щукин вообще исключил. Это были 6-я глава «О градских городовых службах», в которой перечислялись различные должностные лица («городовые секретари с подьячими, нотарии, фискалы, актуарии, кассиры, вахтмейстеры и городовые слуги, палачи и тюремные сторожи» и т.д.); 14-я глава «О привилегиях российских городов» (в которой лишь указывалось, что царь пожалует некоторые привилегии); 15-я глава «О наследственных городовых маетностях и собственных доходах российских городов» и 19-я глава «О городских караулах».
Включая эти главы, Фик руководствовался положением в западноевропейских городах, имевших развитое городское устройство и добившихся от своих суверенов различных привилегий. Но русское правительство, рассматривавшее посад как источник значительных бюджетных доходов, не было склонно поступаться в пользу посада частью этих доходов. Ведь и сама реформа должна была, с точки зрения правительства, служить фискальным целям.
Таким образом, поправки Щукина носили принципиальный характер. Передавая управление и судебную власть над посадом зажиточной части горожан, дворянское правительство шло на компромисс и удовлетворяло требования растущей буржуазии, но в то же время сохраняло за собой всю полноту власти.
Сенат на заседании 21 июня согласился с большинством поправок Щукина но в некоторые внес изменения. Были изменены и отдельные положения проекта принятые Щукиным. Остановимся на основных поправках Сената (третья редакция).
■ Серьезным изменениям подверглась 12-я глава «О военном управлении». Как раз в это время вводилось прикрепление воинских частей к определенным районам, и поэтому эта глава вызвала к себе самое пристальное внимание. По проекту, обер-президент мог вмешаться лишь только после того, как город уже будет «отягчен» постоями. Сенат в данном случае выступил на защиту посадского населения. Глава была зачеркнута и написана заново на вставленных двух листах. Военной коллегии и Камер-коллегии предлагалось заранее согласовать с обер-президентом количество постоев в каждом городе. По проекту, любой из военнослужащих и маркитантов мог просить о записи его в посад. Сенат же запретил запись в посад солдат и матросов.
■ Весьма интересной является поправка к 13-й главе «О власти магистратской». Объем власти магистрата предложенный Фиком, не вызвал возражений, но сенаторы высказались против того, чтобы давать членам магистрата за их «заслуги» дворянское звание. Разрешалось лишь просить о переводе в разряд гостей или в гостиную сотню.
■ В 14-й главе (о спорных делах между магистратом и горожанами) Сенат исключил поправку Щукина о том, что в Юстиц-коллегию представляются «криминальные» дела сделав обер-президента высшей и окончательной инстанцией. Это было, конечно, логично, так как обер-президент являлся не только главой сословного суда, но и государственным чиновником, представителем правящего класса.
■ Значительно изменена была 15-я глава «О президентах в больших городах». Сенат объединил ее с переработанным текстом 24-й главы «О корешподенции власти обер-президентовой». По решению Сената магистраты с президентами создавались только в тех городах, где были надворные суды. Прочие центры губерний и провинций должны были иметь магистраты без президентов. В остальных городах магистратов не следовало создавать (там могли быть только бургомистры). Обер-президенту разрешаюсь сноситься непосредственно с любым городом, минуя губернаторов и воевод, но запрещалось обращаться к царю через голову Сената.
Сенатская редакция была отдана на просмотр Трубецкому, после чего 11-12 августа Сенат вторично обсуждал проект. Так появилась четвертая редакция.
▲ В проекте Фика после заглавия нет никакого вступления, а сразу идет текст 1-й главы. В четвертой редакции был вставлен указ от 13 февраля 1720 г. о назначении Трубецкого обер-президентом. В 1-ю главу проекта «О его присяге» был включен текст присяги чиновников так, как это сделано в Генеральном регламенте и в регламентах других коллегий.
▲ В 3-й главе предписывалось собрать сведения о количестве выбывших из посадов людей и о том, куда они выбыли и по каким причинам. В связи с этим в проект была включена особая глава, получившая в окончательном тексте заглавие «О собрании выбылых из слобод» и порядковый номер «IV». В ней предписывалось вернуть в посад купцов и ремесленников, которые «вышли из слобод какими-нибудь образы и подлоги в разные чины, и во крестьянство, и в закладчики, и якобы за долги отданы». Исключение делалось лишь для поступивших в гражданскую или военную службу. Включение этой главы в регламент отражало тревогу правительства и посадов, вызванную уходом посадских из городов, и стремление административными мерами прекратить уменьшение тяглого населения в городах.
▲ Значительно переделана была 6-я глава. Теперь в нее вошла переработанная часть 15-й главы третьей редакции. Измененный заголовок гласил: «О определении президентов и магистратов». По новому положению магистраты учреждались в тех городах, где были «знатные посады».
▲ В 9-й главе было указано, что на утверждение обер-президенту должны были представляться только смертные приговоры.
▲ В 13-й главе было уточнено положение об условиях приема в посад военнослужащих: запрещалось принимать крепостных.
▲ Сенат отказался от прежней своей поправки к 14-й главе (это 16-я глава проекта Фика), внесенной на первом обсуждении и отвергавшей возведение членов магистратов за усердную службу в Дворянство. Теперь было записано: «А ежели кто из магистратов в вверенной ему службе покажет тщательное радение и во все время содержит себя честно, таковым позволяется его царскому величеству бить челом в гости и в гостиную сотню, а из гостей по заслугам могут быть пожалованы и шляхетством».
▲ Оставшаяся часть 15-й главы стала самостоятельной 16-й главой, получив заголовок: «О корешподенции». Из нее было исключено разрешение обер-президенту обращаться к царю в случае разногласий с коллегиями. Роль арбитра Сенат оставлял за собой.
В таком виде проект был сочтен пригодным для представления Петру. Последнее обсуждение проекта состоялось 16 декабря 1720 г. Петр собственноручно сделал несколько поправок. По сравнению с четвертой редакцией в него были внесены существенные изменения.
♦ Во-первых, Петр не согласился с предложением Фика создать при обер-президенте особую канцелярию с довольно большим штатом. Главу, в которой было это предложение, Петр вычеркнул и вписал новую. В ней он указал: «Обер-президенту не иметь особливой канцелярии, но в магистрате здешнем...» Тем самым столичный магистрат становился руководителем всех городских магистратов - Главным магистратом. Соответственно было изменено и заглавие инструкции - она стала называться «Инструкция его царского величества, милостивейшее учреждение и регламент или устав Главного магистрата, по которому оной отправлять имеет». В тексте регламента слова «обер-президент» были заменены словами «Главный магистрат».
♦ Во 2-ю главу, где перечислялись обязанности Главного магистрата, Петр внес собственноручное пояснение (поправка Петра заключена им в скобки): «Купечество и мануфактуры размножать (сии мануфактуры разумеются не те, которые болшие, яко всякие заводы, например, суконные, парчевые, также железные но наряду необходимо нужные, яко портные, сапожники, плотники, кузнецы, серебреники и им подобные) и в лутчее состояние производить».
♦ В последней редакции опять была переработана 6-я глава Петр объединил ее с первой частью 24-й главы, в которой говорилось о порядке учреждения магистратов, указав, что сначала следует создавать магистраты последовательно в Петербурге, Москве и других крупных городах. Магистраты должны были посылать выборных в Главный магистрат для ознакомления с инструкцией городовым магистратам.
♦ Глава 7-я («О разделении гражданства») была стилистически отредактирована. На полях против текста, где говорилось о разделении горожан на гильдии, Петр написал: «Первые - купцы, или гости, и городские дохторы, вторые - торговой стати, или гостиной сотни, аптекари, лекари», но зачеркнул, видимо, потому, что деление получалось бы очень уж дробное.
♦ В 9-ю главу (о судебных органах) было внесено дополнение: в смешанном суде «ежели будет челобитье на гражданина, то при том за президента быть от купечества; а буде будет челобитье от купечества других чинов на людей, то за президента быть от юстицкого суда».
♦ В главу о военных постоях было добавлено положение, что в случае нанесения обид посадским магистрат имеет право «чинить указ, чему было и военные подлежали».
♦ В главе, где говорилось о возведении в дворянство членов магистрата за заслуги, было исключено требование о предварительном пожаловании в гостиную сотню и гости.
♦ В 24-й главе остался текст о магистратских чиновниках.
♦ Петр вычеркнул также главу проекта, в которой говорилось о сохранении привилегий новозавоеванными городами.
На этом обсуждение регламента закончилось. Как уже отмечалось выше, окончательный текст его был подписан Петром 16 января 1721 г., 5 июня того же года Сенат сообщил в Главный магистрат, что регламент отпечатан в количестве 300 экземпляров (за каждый экземпляр с получателей взималось по 10 алтын)544.
Исследование проекта регламента Главного магистрата и его редакций показывает, что указ Петра от 11 июня 1718 г. о порядке составления регламентов выполнялся очень добросовестно проект прошел не два обсуждения в Сенате, а три. 4 во-первых. Во-вторых, вырисовывается немаловажное значение сенатского обер-секретаря в подготовке проектов подобного рода. Не случайно же Щукин так решительно переработал ряд основных положений проекта и выбросил несколько глав. В-третьих, отчетливо видна деятельность Сената в целом как органа, активно принимавшего участие в законотворчестве. Наконец, в-четвертых, ярко выступает роль самого Петра, лично редактировавшего проект и придавшего ему его окончательную форму.
Характер же изменений проекта Фика ясно свидетельствует о второстепенной роли автора проекта, только изложившего в ней принципы городского самоуправления в иностранных городах.
Анализ редакций проекта показывает, что изменения в проект вносились с учетом интересов дворянства, как их понимали Петр и его сподвижники.
Правительство, предпринимая городскую реформу, ставило своей целью поднять благосостояние посада, и обеспечить регулярное поступление доходов в казну. Оно понимало, что в его интересах пойти на определенные уступки посадскому населению. Поправки к проекту показывают нам характер этих уступок. Правительство соглашалось на объединение посадских в сословные организации (гильдии, цехи) и на их автономию в вопросах городского управления и пошло даже дальше автора проекта, учреждая сословный суд и возвращая выбывших из посада. Но во главе сословия был поставлен государственный чиновник (обер-президент), подчиненный Сенату; выборы членов магистратов были поставлены под его контроль; упоминание о привилегиях городов было исключено из проекта. Правительство стремилось, чтобы власть в городах попала в руки верхушки посадского населения, менее опасной для дворянства, чем беднота. Все это свидетельствует о классовой позиции дворянского Сената. Укажем в этой связи еще на два характерных момента: во-первых, «на колебания Сената в вопросе о пожаловании членам магистрата дворянства и, во-вторых, на то, что представители купечества в частности Исаев, назначенный «товарищем» Трубецкого, не привлекались к обсуждению проекта регламента.
Утвердив регламент Главного магистрата (которым должен был стать петербургский магистрат), на этом же заседании Сената 16 декабря 1720 г. Петр объявил указ о его создании и о разработке инструкции для городских магистратов545.
535 ПСЗ-1. T. V. № 3208.
536 РГАДА. Ф. 248. Кн. 58. Л. 27 об.
537 ПСЗ-I. T. V. № 3294,3295.
538 Там же. № 3318.
539 Там же. T. VI. №3708.
540 РГИА (СПб.). Ф. 1329. On. 1. Кн. 15. Именные высочайшие указы и повеления Сенату; Cederberg A R. Heinrich Fick. Ein Beitrag zur russischen Geschichte des XVIII. Yahrhunderts // Acta et Commentationes Universitatis Tartuensis. B. Humaniora. XVII. Tartu, 1930. C. 31.
541 РГИА (СПб.). Ф. 1329. On. 1. Кн. 15. Л. 1-36. Помета находится на л. 34 об.
542 Там же. Л. 36 об., 39 об., 70 об.
543 См.; Русский биографический словарь. Т.: Щапов - Юшневский. СПб., 1912. С. 152-153.
544 РГАДА. Ф. 291. Оп. б. Кн. 1. Л. 106 об.
545 СЗ T. VII. № 4624.
<< Назад Вперёд>>
