Мнения иностранных учёных о соответствующих нашей Думе учреждениях Запада
Цёпфль в своей "Истории немецкого права" говорит: "Еще при Меровингах состоял при королевском дворе Тайный совет, в который король призывал как высших придворных чинов (domestici), так и других особ, собственно советников (consiliarii) и графов, по своему усмотрению" (424).
У Вайца, в его обширной истории немецкого государственного устройства, о совете Меровингов читаем следующее: "Широкий круг выдающихся людей собирался около короля, а некоторые из них и жили с ним во дворце. (Тут были придворные чиновники и лица, привлеченные ко двору только в силу их личных отношений к королю; некоторые из них занимали государственные должности, другие служили церкви, третьи лично государю. Все они одинаково назывались сановниками двора, придворными людьми или слугами двора, дружиной короля). Это среда, в которой король живет и с которой он ежедневно сообщается. С ними обсуждаются государственные дела, с их помощью и чрез их посредство объявляются и исполняются королевские решения и призы. Всех их в совокупности мы могли бы назвать советом короля, и в памятниках встречается иногда выражение, которое, по примеру римского двора, обозначает замкнутую коллегию доверенных советников (consistorium principis). Но в Германии отношения были более свободны, и нельзя не усмотреть в этом учреждении особенностей немецкого характера. Здесь сидят слуги короля и его дружина, и вследствие этого они обнаруживают свое влияние и на политику. Некоторые из них, действительно, обозначаются советниками короля, но иногда именно такие, которые принадлежали к дружинникам и однокашникам короля; определенного же класса людей, из которого назначались бы советники, вовсе не было".
"Но уже с самого начала должна была обнаружиться в этом своеобразном придворном мире потребность возвышения одного лица, которое заправляло бы всеми отношениями, ближе других стояло к королю и было его главным советником. Майордомы не сразу достигли преобладания. Сначала выдающаяся роль при дворе не была связана ни с одною из должностей, король выбирал из окружающих наиболее подходящего человека и предоставлял ему положение, для которого первоначально не было ни определенного названия, ни определенной сферы деятельности"1.
И в следующем томе, описав состав двора Карла Великого и его преемников, Вайц продолжает: "По крайней мере высшие из этих придворных чинов были призываемы к совещаниям о важнейших делах империи. Но кроме их призывались и другие выдающиеся люди государства и церкви. Но если раньше короли призывали в свой совет совершенно свободно и без всяких постоянных правил таких лиц, которым они дарили свое особое доверие, то позднее по крайней мере некоторые из советников были в это звание особо избираемы и назначаемы. Кто получил такое назначение, назывался "советником" (consiliarius, а так- consul, senator); этот титул стали присоединять и к наименованию других должностей. Одни из этих советников жили при дворе и назывались придворными советниками (consiliarii aulici), другие — призывались только в таких случаях, когда подлежали обсуждению особенно важные дела".
"Приписываемый Карлу указ говорит, что совет, данный в интересах общего блага, должен быть выслушан и принят во внимание; советники же, блюдущие только свои интересы, должны быть лишаемы этого звания. В звание советников, — говорит Гинкмар, — избираются, по возможности, такие люди, которые прежде всего боятся Бога и, кроме того, отличаются такою верностью, что после вечной жизни ничего не знают выше короля и империи"2.
В сочинении Гомершама Кокса о системе английского устройства и управления находим следующую картину английского Государственного совета.
"При норманнских королях различали: consilium, magnum consilium и commune consilium. Из этих собраний первое составляло обыкновенный совет короля, который он сам избирал и в котором присутствовали: верховный судья, канцлер, судьи и другие чиновники. Это был не только Государственный совет, но и высший суд (curia regis); он собирался несколько раз ежегодно. Magnun consilium был более полный совет, который созывался в чрезвычайных случаях; он состоял из выдающихся по положению и состоянию лиц королевства. Commune consilium — высшее законодательное учреждение..." (198).
"Устройство и деятельность этих советов на основании древних актов трудно распознать с совершенною точностью" (199).
"В XIII веке, еще до образования палаты общин, графы и бароны во многих случаях контролировали деятельность министров и советников короны. Так, в 1223 г., в царствова
ние Генриха III, они отказались явиться в парламент и угрожали избрать другого короля, если Генрих III не переменит своего канцлера и других членов совета. Король уступил желанию прелатов и баронов и уволил своих советников... В 1258 г. парламент, заседавший в Оксфорде, принял по отношению к Государственному совету такую меру, которая лишала короля почти всей его власти. Король и бароны избирали комиссию из 12 лиц, на которую и перенесено было право назначать членов Государственного совета. Эта комиссия потом постановила, что верховный судья, канцлер, казначей и другие чиновники назначаются из среды ее членов" (200).
"В XIV веке было много случаев контроля парламента над деятельностью советников короны. Древнейший случай касается Петра Гавестона. Эдуард I, по желанию парламента, который опасался интимных отношений Гавестона к будущему королю, Эдуарду II, изгнал этого царедворца из пределов королевства. Эдуард II, по вступлении на престол, возвратил его обратно. Но в 5-м году царствования этого короля особая комиссия, состоявшая из прелатов, графов, баронов, рыцарей и других почетных особ, произвела следствие о деятельности Петра Гавестона и нашла, что он давал королю дурные советы и оказался виновен в других проступках. Гавестон был приговорен к пожизненному изгнанию" (201).
"Существенное изменение в составе совета произошло при Эдуарде III. С этого царствования в состав совета назначались только светские люди. В 1371 г. общины в петиции королю указывали на то, что еще предшествовавший парламент обращал внимание государя на большой вред, проистекавший из того, что правительство королевства долгое время находилось в руках духовенства; общины просили, чтобы в должности канцлера, казначея и другие назначались только способные светские люди. Король отвечал: "По выслушании заключения своего совета, он обсудит это дело". Вскоре затем король назначил на должность канцлера и казначея светских лиц" (203).
"С половины XV века прекращается на долгое время вмешательство парламента в деятельность королевского совета. В течение всего времени Тюдоров нй встречаем никаких обвинений советников короля со стороны общин; это действительнейшее средство для удержания министров в должных границах более не применяется, совет короля в силу незаконных притязаний и крайнего расширения ведомства Звездной палаты (комиссия совета) достиг значительного распространения своей судебной и законодательной власти" (209).
"...По смерти Елизаветы, ее преемник, Яков I, удержал ее важнейших советников в их должности, и в первое время его царствования за Государственным советом признавалась его важная функция — давать совет короне в государственных делах. Но потом обязанность давать короне советы сделалась монополией любимцев, назначаемых в должности министров; остальные члены Государственного совета к совету не приглашались. Одним из оснований к обвинению общинами в 1626 г. герцога Букингемского послужило то, что он, при Якове I и Карле I, соединял в своем лице множество государственных должностей. Так как король имеет достаточно мудрых и достойных слуг, то общины выразили желание, чтобы он с ними совещался, а не давал руководить собою какому-нибудь одному юному советнику" (212).
"Обвинение герцога Букингемского замечательно тем, что после долгого перерыва оно является первым случаем нового преследования министра за данный короне совет" (213).
"Совет кабинета, т.е. тесного собрания только таких членов Государственного совета, которые были главными советниками короны, впервые упоминается под этим именем в царствование Карла I, хотя несомненно, что во все время существования Государственного совета государи всегда избирали его отдельных членов в свои главные советники. Кларендон, обсуждая события времени процесса против графа Страфорда (1640—1641), говорит, что тогда было в обычае назначать в Государственный совет много лиц невысоких качеств для того только, чтобы оказать им честь. Вследствие этого число советников так возросло, что по их многочисленности и также по неспособности многих из них приходилось составлять особые комиссии из способных людей для действительного участия в разных делах" (214).
"Во всеподданнейшей петиции и представлении обеих палат парламента с девятнадцатью предложениями, поданными Карлу I в 1642 г., первое предложение заключалось в том, чтобы лица, неприятные обеим палатам, не назначались в Государственный совет. Во втором предложении было выражено желание, чтобы никакой публичный акт по делам королевства, относящимся к компетенции Государственного совета, не считался обязательным и исходящим от короля, если он не был постановлен по определению большинства членов совета и если это не засвидетельствовано их подписью. В составе Государственного совета должно быть не менее 15 членов и не более 25. На эти предложения король отвечал: он не находит причины увольнять своих советников потому только, что они иначе думают, чем члены парламента; второе предложение лишает его королевской власти и переносит ее на новых членов совета, оставляя за ним только равное с ними право голоса. — Нельзя отрицать, что, если бы эти предложения были приведены в исполнение, основы государственного устройства изменились бы и исполнительная власть перешла бы к Законодательному собранию" (215).
"...Вообще принималось, что ни один член Государственного совета не участвовал в его заседаниях, если он к тому не был приглашен" (217).
"Галлам замечает: в правление Вильгельма различие между кабинетом и Государственным советом и устранение последнего от государственных дел сделало дальнейшие успехи... Это имело прискорбные последствия с точки зрения ответственности советников короны. В то самое время, когда контролирующая и карающая власть парламента была признана в весьма широких размерах, она могла быть молчаливо Устраняема таинственностью, за которой скрывались действия, подлежавшие контролю парламента. Так, в случае заключения международного договора, который парламент нашел бы гибельным и унизительным, канцлер подвергся бы ответственности, потому что он должен был приложить к акту большую печать; но очень сомнительна возможность подвергнуть обвинению с некоторою надеждою на успех первого лорда казначейства и других особ, которые, однако, к делам иностранных сношений стояли гораздо ближе канцлера" (218).
"При Вильгельме III кабинет, эта ветвь Государственного совета, был так же организован, как и при ближайших его предшественниках, т.е. он составлялся из членов совета, от которых вовсе не требовалось единства политических убеждений" (219).
"Георг III совещался с любимцами, которые даже не были его министрами, но составляли нечто вроде тайного его кабинета... Перемена министров происходила не в силу неблагоприятного для них голосования в парламенте, а в силу желания короля отделаться от неприятных ему людей. Эта система при Георге IV продолжалась в течение целых 20 лет. Первый случай перемены министров по причине неблагоприятного для них парламентского голосования относится к 1782 г. Этот случай представляет перелом в истории кабинета. Со времени революции это первый случай полной смены министерства благодаря изменению, происшедшему в положении парламентских партий"3.
Мнения Кокса не представляют ничего исключительного; та же точка зрения проводится и у Глассона.
О времени, непосредственно последовавшем за норманнским завоеванием, он говорит: "Хроники и авторы того времени сообщают нам, что короли созывали на совет больших господ и епископов... С точки зрения законодательной члены этих собраний не имели никакой власти в собственном смысле слова: они давали только свое мнение, если король его спрашивал, и ничто не обязывало короля следовать этому мнению"4.
О Государственном совете времени слияния саксов с норманнами у Глассона читаем: "Только небольшое число господ постоянно и периодически заседало в большом совете. Но иначе и не могло быть. Никакой закон не определял состава большого совета, следуя же началам норманнского права, представлялось совершенно натуральным, что король мог призывать на совет кого хотел. Государи призывали обыкновенно особыми повестками (writs) таких лиц, которые представляли им наиболее гарантии, или по причине обширности своих владений, или по причине своей преданности, или, наконец, по причине особых талантов, обнаруженных в делах внутреннего управления и на поле битвы" (III. 94).
В томе IV, обнимающем время с Эдуарда III до Генриха VIII, Глассон говорит: "Для решения всяких дел король имеет при себе совет, с которым он может всегда совещаться, не будучи никогда связан его мнением... Тайный совет есть часть большого совета; он образовался, главным образом, в малолетство Ричарда II; это был более интимный совет, который рассуждал о государственных делах" (74).
"Парламент с очень уже древнего времени стремится оказывать влияние на назначение тайных советников, но не успевает оспорить абсолютное право короля назначать их. Государи заботились, однако, о том, чтобы назначаемые ими советники нравились парламенту" (75).
"Тайный совет заседал обыкновенно в присутствии короля. Рассуждения касались дел короля, доменов, суда. Так как компетенция Тайного совета никогда не была точно определена, то он позволял себе действия, которые рассматривались как нарушение власти парламента. Совет обещал не нарушать порядка суда, определенного common law, но не исполнял своих обещаний. При отсутствии точных правил совет ведает самые разнообразные дела, уголовные и гражданские, большие и маленькие".
"После революции вся власть Тайного совета переходит к кабинету" (V. 415).
В заключение приведем мнение Шеффнера о совете французских королей5. "Король, — говорит он, - соединял в своей особе высшую власть, поэтому состоявший при нем совет представлял высшее правительственное учреждение. По примеру всех феодальных господ уже первые Капетинги окружили себя советом. С целью обсуждения важнейших государственных дел они собирали вокруг себя принцев крови, высших сановников церкви, выдающихся вассалов, первых придворных чинов и других лиц, пользовавшихся их доверием (consilium regium). Ведомство этого совета вначале было всеобъемлющим; те же лица, которые составляли этот Тайный совет, могли при случае действовать в качестве высшей судебной инстанции. Только с течением времени обособились отдельные власти. С одной стороны образовался парламент, как высший суд; в противоположность к нему, с начала XIV века, Государственный совет специализовался в качестве административного учреждения. Но и в XVI веке это деление не было проведено окончательно. Каждое учреждение стремилось к преобладанию. Совет домогался господства над парламентом, парламент — над советом. В царствование великого организатора, Филиппа IV, появляется ряд указов, которые точнее определяют деятельность совета. Весьма скоро в нем начинает преобладать бюрократический характер; большие господа и сановники церкви исчезают; в нем остаются почти исключительно сменяемые советники: высшие чиновники, ученые юристы и администраторы. Однако, некоторое время господствовала еще такая неопределенность, что в состав совета призывалась не только значительная часть членов парламента, но и целый парламент в полном своем составе. Ведая дела высшего управления, совет, однако, вмешивался и в отправление правосудия. Недовольные решением своих тяжб в парламенте добивались пересмотра их в совете; эти домогательства весьма облегчались разрешительными королевскими письмами (literae ad proponendum errores)... С течением времени беспорядочность приняла вопиющие размеры. Сословия Тура (1484) горько жаловались на то, как вовсе непризванные лица проникали в заседания совета, чтобы влиять на его решения. К юрисдикции совета так привыкли, что сословия не столько были недовольны этим расширением его компетенции, сколько неопределенным составом, и выражали желание, чтобы судебная функция была предоставлена особой секции совета. Это и было сделано: указы Карла VIII и Людовика XII организовали так называемый Большой совет, который действовал в качестве верховного суда. Высшее же управление государством продолжало сосредоточиваться в совете короля или Государственном совете, который распался на несколько отделений. Во второй половине XVI века Государственный совет получил такую организацию, которая удержалась, в существенных чертах, до революции. Совет состоял из пяти отделений. Одно отделение ведало иностранные дела (conseil des affaires etrangeres, conseil d'en haut, или просто conseil d'etat). Оно состояло из небольшого числа членов; король обыкновенно руководил прениями. Для внутренних дел существовал conseil des depeches, названный так по форме своих распоряжений. Здесь также король лично присутствовал. Членами были: канцлер, государственные секретари и генерал-контролер финансов. Министры имели сюда также доступ, а также и те советники короля, которых он особенно сюда назначал. Для финансов существовал conseil royal des finanses. Членами были канцлер, министры и те из государственных советников, которых король назначал в это отделение" и т.д.
Мы познакомились с историческими судьбами Государственного совета в нашем отечестве, в Германской империи, в Англии и во Франции. Несмотря на все различие быта этих государств, Государственный совет везде имеет те же характерные черты. Это не совет сам по себе, совет господ или дума бояр, как любят у нас говорить, а совет государя, у нас — князя, на западе — короля. Он составляется по воле государя. Нигде нет разряда лиц, которые имели бы право, в силу принадлежности к известному классу, сидеть в совете государя. В этом совете сидят только те лица, которых государь к тому призывает. В силу этого состав совета постоянно колеблется. Везде различается большой совет и малый (тайный, близкий); последний, как состоящий из интимных людей, везде вытесняет первый. Малый совет легко переходит в совет одного только любимца. Вот почему и о королевских советах Западной Европы можно сказать, что это не столько советы в качестве учреждений с постоянным составом, сколько отдельные советники. Любимцы советники могут, конечно, оказывать большое влияние на дела, но это не в силу принадлежащего им права, а в силу нравственного влияния на государя; с точки же зрения права они только советы дают, когда их о том спрашивают, и ни малейшим образом не связывают государя своими мнениями. Поэтому не может быть никакой речи о их самостоятельном участии не только в законодательстве, но и в суде и управлении. Если они судят, управляют, участвуют в законодательстве, то только по поручению государя.
Приведенные нами историки, имея дело исключительно с обычаями одной какой-либо страны, думают, что изображенные ими явления составляют национальную особенность изучаемого ими народа. Так думает Вайц (468) и даже Глассон (474). Сделанное нами сравнение показывает, что указанные ими черты свойственны не только германскому или норманнскому праву, а и русскому в силу того общего закона, по которому одни и те же причины везде приводят к одинаковым последствиям.
Чрезвычайно любопытные точки соприкосновения наблюдаются между нашими и — кто бы подумал? — английскими порядками. У нас было много лиц, удостоенных звания думного чина, но не все они были советниками своих государей. То же и в Англии. Многие из этих лиц удостаивались у нас высшего звания думного человека вовсе не по достоинству своему и не за заслуги, а единственно для почета. То же и в Англии. Карикатурное описание заседания Государевой думы, оставленное нам Котошихиным, не составляет нашей национальной особенности. И в Англии были такие члены королевского совета, которые, говоря словами Котошихина, брады свои уставя, ничего не могли ответить на вопросы короля, потому что жаловались в это звание не по разуму их, а по великой породе. Для глупости человеческой, составляющей такую значительную примесь ко всем нашим делам, как частным так и общественным, немало было места и на Западе.
В Англии права парламента были уже в XIII веке признаны, и он тогда уже вступил в борьбу с королевскою властью. Желая влиять на ход управления, парламент зорко следил за деятельностью королевских советников и в случае дурных советов или нарушения ими законов возбуждал против них обвинения. В половине XVII века парламент представил Карлу I предложения с целью низвести его в положение председателя своего совета, который должен был решать дела по большинству голосов. Права наших Земских соборов никогда не были формально признаны, тем не менее они оказывали постоянную поддержку московским государям и ни в какую борьбу с ними не вступали. Но и у нас нашлись элементы, вступившие в борьбу с московскими царями. Это были ближайшие их советники, Избранная царская рада. Борцы были разные; но цель борьбы в Англии и у нас одна и та же — ограничение произвола государя; средство против произвола тоже общее нам и Англии: подчинение государя большинству своего совета. Но в Англии последнее слово должно было принадлежать парламенту, у нас — этому самому совету, временно захватившему царя в свои руки. Иван Грозный и Карл I совершенно одинаково поняли начатую против них борьбу и в один голос ответили, что они не хотят снизойти до роли председателя своего совета и что в сделанных им предложениях они усматривают попытку лишить их прав принадлежащей им царской и королевской власти.
1Waitz. Deutsche Verfassungsgeschichte. 2 отд. II т. 3-е изд. С. 130; Место в скобках принадлежит 1-му изд. II т. С. 386
2Waitz. Deutsche Verfassungsgeschichte. 2 отд. III т. 2-е изд. С. 530 и след.
3С.223. Приведенные места взяты со страниц немецкой переделки Кокса — Kühne. Die Staatseinrichtunden Englands. 1867.
4Classon. Historie du droit et des institutions politiques, civiles et judiciai- res de l'Angleterre compares au droit et aux institutions la Franca depuis leur originejusqu'a nos jours. 1882. II. 157, 158.
5Schaeffner. Geschichte der Rechtsverfassung Frankreichs von Hugo Capet bis auf die Revolution. 1859. II. C. 324 и след.
<< Назад Вперёд>>
