5. Правовое и финансовое оформление патерналистской модели социальной политики
Принятая на XX съезде партии социальная программа нуждалась в надежном правовом обеспечении. По существовавшей политической традиции, все важнейшие вопросы государственной политики могли получить законодательное оформление только после предварительного рассмотрения и одобрения в высших партийных инстанциях. 1 марта 1956 г. на заседании Президиума ЦК КПСС были сформированы комиссии, которым поручалось подготовить конкретные предложения по реализации отдельных пунктов этой программы102.
Создание законодательной и нормативной базы новой социальной политики началось с принятия Закона о государственных пенсиях, Проект которого был одобрен Президиумом ЦК КПСС 7 мая 1956 г. (соответствующее партийное постановление имело пометку «Строго секретно») и опубликован 9 -10 мая как проект Совета Министров СССР. Принятию этого законодательного акта придавалось такое большое политическое значение, что было решено не только представить его на всенародное обсуждение, но и передать на предварительное рассмотрение Комиссий законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР103. 5-6 июня Президиум ЦК принял постановление «О поправках к проекту закона о государственных пенсиях в связи с предложениями трудящихся». 14 июля 1956 г. пятая сессия Верховного Совета СССР 4-го созыва после заслушивания и обсуждения соответствующих докладов председателя Совета Министров Н.А. Булганина и председателей Комиссий законодательных предположений приняла Закон о государственных пенсиях, который вступил в силу с 1 октября 1956 г.104
Для правящего режима этот закон, охарактеризованный в прессе как «документ огромного политического значения», стал основой того неписаного «общественного договора», на базе которого верховная власть строила свои взаимоотношения с населением в течение всех последующих лет. Суть этого «социального соглашения» была откровенно и четко изложена в редакционной статье газеты «Труд», опубликовавшей законопроект о пенсиях.
«С чувством огромного удовлетворения встретят советские люди публикуемый сегодня в печати проект Закона о государственных пенсиях, - говорилось в статье “Великая забота о благе народа”. -Они увидят в нем новое яркое проявление великой заботы Коммунистической партии и правительства о нуждах народа, о его благоденствии. <...> Великая забота нашей партии и правительства о советских тружениках, так ярко выраженная в проекте Закона о государственных пенсиях, воодушевит трудящихся на самоотверженную борьбу за новые победы коммунистического строительства. В ответ на эту заботу, советские люди с новой силой развернут социалистическое соревнование, добьются новых успехов во славу нашей Родины»105.
Было бы неверно утверждать, что инициатива заключения неписаного «общественного договора», суть которого сводилась к тому, что партия заботится о благе народа, а народ отвечает на заботу партии ударным трудом, исходила исключительно от верховной власти. В своих обращениях в Центральный Комитет граждане неоднократно высказывали мысль:
«Мы работаем, не покладая рук, все наши предприятия, в которых мы работаем, систематически выполняют государственные планы, поэтому мы вправе требовать, чтобы в ответ на наш труд о нас заботились и думали»106.
Подборка материалов, опубликованных в «Труде» по поводу принятия нового пенсионного законодательства, свидетельствовала о полной лояльности и патерналистских настроениях населения. С большим воодушевлением восприняли «общественный договор» хлеборобы Алтая:
«Партия и правительство делают все для того, чтобы советским людям жилось все лучше и лучше. Новый порядок назначения и выплаты пенсий - яркий пример заботы государства о народе. Ответим на эту заботу повышением производительности труда, дадим стране как можно больше хлеба с целины».
Сборщица ленинградского механического завода Игнатьева высказалась от имени всех «простых тружеников»:
«Сейчас у нас в Ленинграде говорят о проекте нового Закона всюду: на заводах, в трамваях, дома. И все сходятся на одном: проект справедливый. В нем все учтено по совести: как ты работал, так и будешь обеспечен в старости. Мы, советские люди, знаем: наше государство делает все для того, чтобы нам жилось год от года лучше, обеспеченнее. Проект Закона о пенсиях - еще одно проявление отеческой заботы о нас, простых тружениках»107.
Нового закона о пенсиях ждала вся страна. До 1956 г. пенсионное обеспечение регулировалось более чем 960 законодательными актами108, разобраться в которых трудящимся массам было не под силу. Закон устанавливал единый порядок государственного пенсионного обеспечения рабочих и служащих, военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава, а также членов их семей. Общая численность пенсионеров, на которых распространялось действие нового закона, составляла на начало 1956 г. 13,4 миллиона человек, из них 6,2 миллиона человек являлись пенсионерами труда и 6,94 миллиона человек - пенсионерами-военнослужащими и членами их семей109. Действие закона не распространялось на генералов, адмиралов и офицеров, а также работников науки.
Этот нормативный акт не только значительно упростил пенсионное законодательство, но и заметно повысил уровень пенсионного обеспечения. Нормы пенсий по старости были установлены в размере от 50% до 100% заработка, но не ниже 30 руб. и не выше 120 руб. Значительно повысились пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца. Средний размер пенсии в 1957 г. в процентах к 1955 г. составил: по старости - 210%, по инвалидности от трудового увечья или профессионального заболевания - 145%, по инвалидности от общего заболевания - 156%, по случаю потери кормильца - 163%110. Достижению относительно высокого уровня пенсионного обеспечения способствовало установление различных надбавок к основным размерам пенсий. Если, например, пенсионер имел одновременно право на надбавку за длительный или непрерывный стаж работы и право на так называемую семейную надбавку, то размер его пенсии в общей сложности повышался на 25%. Кроме того, закону была придана обратная сила: новые, более высокие нормы пенсий были распространены и на ранее назначенные пенсии111.
За год действия закона (к 1 октября 1957 г.) численность пенсионеров возросла до 15,12 миллионов человек, что объяснялось, в первую очередь, расширением круга лиц, имеющих право на государственную пенсию. В связи со значительным ростом числа пенсионеров и повышением средних размеров пенсий расходы на выплату пенсий увеличились более чем в 2,1 раза - с 2,3 миллиардов рублей в 1955 г. до 4,9 миллиардов в 1957 г. Доля расходов на выплату пенсий в общей сумме расходов государственного бюджета увеличилась с 4,3% в 1955 г. до 8,1% в 1957 г.112 На 1 января 1959 г. пенсии выплачивались уже 18,2 миллионам пенсионеров, средний размер назначенной государственной пенсии составлял 30,3 руб.113
В преамбуле Закона о государственных пенсиях особо оговаривалось: «Пенсионное обеспечение в Советском государстве осуществляется полностью за счет государственных и общественных средств». Такой подход к решению задач пенсионного обеспечения всецело соответствовал патерналистской модели социальной политики.
Во второй половине 1950-х годов законодательная база социальной политики пополнилась несколькими нормативными актами, улучшавшими условия и оплату труда рабочих и служащих. Так, 8 марта 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О сокращении продолжительности рабочего дня для рабочих и служащих в предвыходные и предпраздничные дни», вступивший в силу с 10 марта 1956 г.114
Тем самым отменялся один из пунктов постановления СНК СССР от 27 июня 1940 г., который предписывал производить работу накануне воскресных и нерабочих дней без сокращения рабочего дня. Далеко не везде и не сразу новый указ стал воплощаться в жизнь. Если в учреждениях и организациях исполнение этого указа не вызывало особых проблем, то в промышленном производстве сократить рабочий день при необходимости выполнения плановых заданий было значительно сложнее. По этой причине администрация нередко шла на прямое нарушение закона, вызывая тем самым недовольство и жалобы рабочих.
Вот лишь несколько выдержек из писем, поступивших в ЦК КПСС в апреле-мае 1956 г. На Харьковском заводе имени Ленина, писали рабочие, «укоренилась штурмовщина. Как правило, первые дни месяца рабочие работают более-менее спокойно, зато во второй половине месяца объявляется штурм, отменяются выходные дни, увеличивается рабочий день». «На наших шахтах много крупных недостатков. Рабочим приходится работать по 12-16 часов, несмотря на то, что Партия и Правительство заботятся о сокращении рабочего дня до 6-7 часов. Переработка рабочих часов происходит потому, что здесь работают по-первобытному», - так выражали свое недовольство проходчики Ставропольского угольного треста. На Московском автозаводе, сообщалось в письме трудящихся, «многие рабочие работают по 10-12 часов, особенно во второй половине месяца, а некоторые цехи работают и в выходные дни. Больше того, директор грубо нарушает указ правительства о работе в предвыходные дни: так, 5 апреля 1956 г. был вывешен приказ директора завода, публикуемый якобы по просьбе рабочих. Этот приказ отменяет 6-часовой график работы и вводит 8-часовой рабочий день на 7, 14 и 21 апреля. Этот приказ директора вызвал большое возмущение»115. По этим и другим аналогичным жалобам проводились специальные проверки, виновных наказывали, но полностью искоренить нарушения было весьма сложно из-за специфики организации труда на советских предприятиях.
26 мая 1956 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об установлении шестичасового рабочего дня для подростков от 16 до 18 лет», вступивший в силу 1 июля 1956 г.116 Этот законодательный акт восстанавливал прежнюю продолжительность рабочего дня подростков, которая была отменена «драконовским» указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г.
Вопросы организации труда и режима рабочего времени неоднократно обсуждались на заседаниях Президиума ЦК КПСС117. Планировалось до конца 1960 г. постепенно перевести рабочих и служащих на 7-часовой рабочий день, а рабочих, занятых на подземных работах, - на 6-часовой рабочий день. В период с 1957 по 1960 г. был принят ряд совместных постановлений ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС о переводе рабочих и служащих различных отраслей народного хозяйства, а также министерств и ведомств на 7-часовой рабочий день, при этом руководителям совнархозов и отраслевых министерств разрешалось по согласованию с соответствующими профсоюзами устанавливать на предприятиях пятидневную рабочую неделю с двумя выходными днями при 8-часовом рабочем дне118.
Сложнее обстояло дело с повышением заработной платы низкооплачиваемым группам рабочих и служащих, поскольку этот вопрос приходилось решать «в пределах возможностей». Разработкой мероприятий по повышению минимальной заработной платы занимался Госплан. При обсуждении данного вопроса на заседании Президиума ЦК были высказаны разные мнения о том, каким должен быть минимальный размер заработной платы. Каганович предлагал 35-40 рублей, Микоян - 30, Шверник считал, что все расчеты должны вестись в пределах фондов зарплаты при исходном минимуме в 33 рубля, предложил в деревне минимальную зарплату установить ниже, чем в городе119.
Совместное постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС «О повышении заработной платы низкооплачиваемым рабочим и служащим» было принято 8 сентября 1956 г. Согласно этому нормативному акту, с 1 января 1957 г. устанавливалась минимальная заработная плата в следующих размерах:
а) рабочим и служащим, занятым непосредственно на промышленных предприятиях, стройках, предприятиях транспорта и связи, не менее 30-35 рублей в месяц;
б) остальным рабочим и служащим, а также младшему обслуживающему персоналу и работникам охраны промышленных предприятий, строек и предприятий транспорта и связи в городах и рабочих поселках не менее 30 рублей и в сельской местности не менее 27 рублей в месяц120.
Названный нормативный акт, безусловно, способствовал повышению уровня жизни наиболее бедных слоев населения. Однако, несмотря на принятые меры, доля рабочих и служащих с низким уровнем заработной платы оставалась весьма значительной. В марте 1958 г. в Советском Союзе зарплату в размере:
до 40 рублей в месяц получали 22% рабочих и служащих;
от 40,1 до 50 рублей - 13%;
от 50,1 до 60 рублей - около 12%;
от 60,1 до 70 рублей - 10,8%;
от 70,1 до 80 рублей - 9,1 %121.
Как видим, доля рабочих и служащих, получавших в марте 1958 г. заработную плату до 50 рублей в месяц (35%), сократилась в течение пяти лет на 7,6% (в июне 1953 г. такую зарплату получали 42,6% рабочих и служащих)122. В последующие годы размер минимальной заработной платы постепенно повышался на основе аналогичных законодательных актов.
Предметом нормативно-правового регулирования во второй половине 1950-х - начале 1960-х годов стали также вопросы охраны материнства и детства, здравоохранения, санаторного обслуживания трудящихся и др. 20 марта 1956 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об улучшении работы санаториев и домов отдыха», согласно которому все санатории и дома отдыха, находившиеся ранее в ведении различных министерств, ведомств и организаций, передавались в ведение министерств здравоохранения союзных республик. Проведенная на основе данного постановления реорганизация способствовала улучшению работы санаторно-курортных организаций, а также сокращению и удешевлению их управленческого аппарата123.
В соответствии с директивами XX съезда партии Президиум Верховного Совета СССР принял 26 марта 1956 г. указ об увеличении отпуска по беременности и родам с 77 до 112 дней (56 дней до родов и 56 после родов). Советское законодательство охраняло материнство и детство, но администрация отдельных предприятий и учреждений нередко нарушала это законодательство, увольняя беременных женщин под предлогом сокращения штатов или понижая их в должности под видом перевода на более легкую работу124. Подобные случаи не носили массового характера, и, как правило, после жалобы работницы в высшие партийные инстанции справедливость восстанавливалась. Гораздо сильнее советская женщина страдала от того, что из-за острой семейной нужды и низкой материальной обеспеченности она была вынуждена работать, но при этом не имела возможности поместить своих детей в детские ясли или детский сад. Это была серьезная социальная проблема, о чем свидетельствовали массовые жалобы населения.
Обращаясь в ЦК КПСС, жительница Ленинграда писала:
«Может быть, для Вас вопрос очень мелкий, но для меня он главный в моей жизни. Я имею ребенка в возрасте 1 год 3 месяца. Муж мой инвалид Отечественной войны, без ноги, не может содержать на иждивении всю семью, нам отказывают в устройстве ребенка в детские ясли. Мы стоим на очереди уже год, наша очередь 1 160. Я вынуждена пойти работать только в ночную смену, но это очень тяжело. Прошу помощи».
В безвыходном положении оказывались матери-одиночки. Вот типичная ситуация, которую описывали многие женщины:
«Я, мать-одиночка, имею сына трехлетнего возраста. Работаю на стройке и беру каждый день своего малыша с собой, подвергая его жизнь опасности. Раньше оставляла его одного дома, но он порезал ножку. Обращалась я с просьбами к местным властям, но ответ последовал один - нет мест в детских садах»125.
Учитывая, что в конце 1950-х годов женщины составляли 46% от общей численности рабочих и служащих, занятых в народном хозяйстве, можно понять, с какой надеждой было встречено постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 21 мая 1959 г. «О мерах по дальнейшему развитию детских дошкольных учреждений, улучшению воспитания и медицинского обслуживания детей дошкольного возраста»126. Однако только законодательными мерами решить данную проблему было невозможно, требовались значительные материальные и денежные средства, которыми государство в тот период не располагало.
Более динамичному развитию системы здравоохранения способствовало издание постановления Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совета Министров РСФСР от 26 марта 1960 г. «О мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и охраны здоровья населения»127. Во всех республиках СССР государственное здравоохранение было бесплатным. Медицинское обслуживание было гарантированным и доступным для каждого человека, что укрепляло в гражданах чувство экономической безопасности. Но у советского здравоохранения было чрезвычайно много проблем, которые являлись прямым следствием отсутствия достаточного внимания со стороны государства к этой сфере. Крайне слабая материально-техническая база здравоохранения нуждалась в неотложных мерах по ее укреплению, расширению и совершенствованию.
В особенно тяжелом положении находились северные и восточные районы страны, где остро ощущался недостаток врачебных кадров, не хватало медикаментов, отсутствовали в достаточном количестве лечебно-профилактические учреждения, особенно мало было инфекционных, детских и других больниц. По этому поводу между центральными и местными органами власти велась длительная напряженная переписка. Вот лишь один пример таких «контактов». Исполком Томского областного Совета писал в Бюро ЦК КПСС по РСФСР и в Совет Министров РСФСР: «В городе Томске за последние 40 лет не было построено ни одного здания для лечебных учреждений. Многие имеющиеся в городе лечебные учреждения размещены в жилых и других малоприспособленных зданиях (например, родильный дом № 1 был размещен в бывшей тюрьме. - Г.И.). В настоящее время на 1 000 жителей города приходится 4,5 больничных койки, вместо 10-11 по норме». Из-за отсутствия больничных мест тысячам пациентов, в том числе и инфекционным больным, отказывали в госпитализации. Местное руководство просило включить в план строительства на ближайшие годы областную больницу на 400 коек, так как в городе вообще не было больницы для жителей области. Ответ из Министерства здравоохранения РСФСР гласил: «...в связи с ограниченностью общих капиталовложений и недостаточной мощностью подрядных строительных организаций строительство в Томске не включено в проект плана 6-ой пятилетки»128.
При таком положении дел не было ничего удивительного в том, что в условиях десталинизации, когда закрывались лагеря и тюрьмы, а репрессивные органы лишались своих привилегий, во многих районах страны начались настоящие «битвы» за право занятия освободившихся помещений. Благодаря настойчивости и умелой аргументации, партийному и советскому руководству города Молотов (так с 1940 по 1957 г. назывался г. Пермь) удалось получить в распоряжение областного отдела здравоохранения новое, прекрасно оборудованное здание поликлиники при областном управлении КГБ. По сравнению с городскими лечебными учреждениями это был настоящий «дворец», в котором работающие врачи были загружены на 2550% от установленной нормы, поскольку к поликлинике были «прикреплены» всего лишь 1410 человек. Несмотря на упорное сопротивление центрального и местного руководства КГБ, победила городская администрация - в здании бывшей поликлиники при областном управлении КГБ была открыта детская областная больница, о строительстве которой на протяжении ряда лет просило местное руководство129.
Расходы на здравоохранение росли медленно, за 10 лет - с 1953 по 1963 г. - доля затрат на здравоохранение увеличилась в государственном бюджете на 1,4%, в 1963 г. эти расходы составляли менее 6% от всех расходов государственного бюджета130, что никак не соответствовало ни потребностям развития отрасли, ни задачам социальной политики.
В 1957 г. правовое обеспечение получила социальная политика в области жилищного строительства. 31 июля «Правда» опубликовала постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О развитии жилищного строительства в СССР», в котором партия и правительство заявили о намерении «в ближайшие 10 12 лет покончить в стране с недостатком в жилищах». В постановлении подробно перечислялись успехи, уже достигнутые в области жилищного строительства, но вместе с тем отмечалось, что «быстрый рост населения и опережающее развитие промышленности, несмотря на непрерывно возрастающий объем жилищного строительства, привели к тому, что проблема жилья все еще продолжает оставаться одной из самых острых. Население многих городов, рабочих поселков и сел испытывает нужду в благоустроенных жилищах. Значительное количество семейств еще проживает в ветхих домах». В качестве одной из причин низких темпов жилищного строительства как в городе, так и в сельской местности называлась острая нехватка строительных материалов. Постановление несколько приукрашивало положение дел с обеспеченностью населения жильем, но в данном случае это было неважно. Главное - была предложена экономичная, реальная, соответствующая текущим экономическим возможностям государства программа развития жилищного строительства, нацеленная на значительный прирост жилищного фонда в кратчайшие сроки. Жилищный проект получил приоритетное финансирование.
Реализация этой обширной программы позволила миллионам советских людей справить новоселье в новых квартирах, оборудованных водопроводом, канализацией, ванной. Всего в СССР с 1958 по 1963 г. в домах, построенных государством по новым экономичным типовым проектам, жилую площадь получили 33,5 миллиона человек131. Жилая площадь предоставлялась нуждавшимся гражданам в порядке очереди предприятиями или исполкомами местных Советов в соответствии с минимальными санитарными нормами, как правило, из расчета одна квартира на одну семью, с весьма ограниченным правом выбора района проживания, этажности или планировки квартиры. Государственная жилая площадь предоставлялась в пользование бесплатно на неограниченный срок. За этот же период 25,3 миллиона человек переехали в новые дома, построенные за свой счет и с помощью государственного кредита132. До окончательного решения жилищной проблемы было еще очень далеко, но сомневаться в реальных успехах государства в этой сфере не приходится.
Социальное законодательство второй половины 1950-х -начала 1960-х годов практически не распространялось на колхозное крестьянство. Члены колхозов не подлежали государственному социальному страхованию, на них не распространялось действие Закона о государственных пенсиях. Вопрос о социальном обеспечении членов колхозов длительное время оставался как бы за рамками государственной социальной политики. Однако это не означало, что руководство страны не обращало внимания на данную проблему. В секретной записке Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 27 июня 1961 г., адресованной в ЦК КПСС, в частности, сообщалось: «Вопрос о государственном пенсионном обеспечении членов колхозов рассматривался, однако не получил положительного разрешения, в связи с тем, что это связано с большими дополнительными расходами»133.
С середины 1960-х годов, благодаря принятому 15 июля 1964 г. Закону о пенсиях и пособиях членам колхозов (вступил в действие с 1 января 1965 г.), началось постепенное улучшение материального положения нетрудоспособных колхозников и колхозниц. До принятия этого Закона пенсиями обеспечивались за счет средств колхозов 2,6 миллиона человек при среднем размере пенсии 6,4 руб. в месяц. К 1 июля 1965 г., то есть всего за полгода действия Закона, численность колхозников, получавших пенсию по новому законодательству, достигла 5,7 миллиона человек, а средний размер пенсии составил 12,75 руб. (против 15,36 руб. принятых в расчетах к закону). Более 90% всех пенсионеров-колхозников получали пенсии в минимальном размере134. Это объяснялось двумя обстоятельствами: во-первых, низким уровнем заработка в годы, предшествовавшие назначению пенсии, во-вторых, отсутствием документов о заработке. Выяснилось, что в колхозах было крайне плохо поставлено хранение архивных документов о трудовом стаже и заработке колхозников. Большинству членов колхозов приходилось устанавливать стаж по свидетельским показаниям, что требовало массового опроса свидетелей и, естественно, задерживало назначение пенсий.
В соответствии с новым Законом, члены колхозов получили право на пенсии по старости и инвалидности, а нетрудоспособные члены семей умерших колхозников, если они находились у них на иждивении, имели право на пенсию по случаю потери кормильца. Колхозницам стало назначаться пособие по беременности и родам. Выплата пенсий и пособий осуществлялась за счет средств колхозов и государства без каких-либо вычетов из доходов колхозников. Пенсии не подлежали налогообложению. Мужчины начинали получать пенсию в 65, женщины в 60 лет. Это дискриминирующее (по сравнению с рабочими и служащими) положение Закона стало объектом острой критики и массового недовольства со стороны колхозного крестьянства. Дело в том, что по законодательству, действовавшему до принятия Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов, мужчины и женщины, члены колхозов, признавались нетрудоспособными, освобождались от обязанности вырабатывать минимум трудодней и имели льготы по сельскохозяйственному налогу в возрасте с 60 и 55 лет соответственно.
Таким образом, за рамками действия Закона остались примерно 2,1 миллиона колхозных стариков, которые к 1965 г. уже прекратили работу в колхозах вследствие старости. По этой причине многие ветераны колхозного движения оказались без материального обеспечения. Устанавливая для колхозников повышенный возраст выхода на пенсию, государство экономило в год 350 миллионов рублей, при этом общая сумма расходов на пенсии и пособия колхозникам составляла в 1966 г. один миллиард рублей135.
Для выплаты пенсий и пособий, предусмотренных данным Законом, был образован централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников, который формировался за счет отчислений от доходов колхозов и ежегодных ассигнований (дотаций) из государственного бюджета СССР. Начиная с 1964 г. все колхозы производили денежные отчисления в размерах, установленных Советом Министров СССР. В 1964 г. было отчислено 2,5% от суммы валового дохода колхозов, в 1965-м и последующих годах - 4%. В 1965 г. в общем объеме финансовых ресурсов централизованного фонда социального обеспечения колхозников поступления от доходов колхозов составляли около 60%, а средства, полученные из государственного бюджета, - примерно 40%, в последующие годы удельный вес дотаций постепенно повышался и к началу 1970-х годов превысил 60%. Общий объем финансовых ресурсов централизованного фонда социального обеспечения колхозников увеличился за 10 лет (с 1965 по 1975 г.) в 2,9 раза, в том числе отчисления колхозов возросли в 2,2 раза, а дотации государственного бюджета - в 5,4 раза136.
Как бы предвидя недовольство отдельных категорий колхозников некоторыми положениями Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов, законодатель указал в преамбуле, что размеры пенсий, предусмотренные настоящим Законом, в дальнейшем, по мере роста национального дохода, и, в частности, роста доходов колхозов, будут постепенно повышаться до уровня государственных пенсий, назначаемых рабочим и служащим137. В определенной мере эти обещания были выполнены в ходе реализации постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 сентября 1967 г. «О мерах по дальнейшему повышению благосостояния советского народа». Специальный указ Президиума Верховного Совета СССР от того же числа вносил в Закон важные изменения: с 1 января 1968 г. снижался пенсионный возраст для колхозников (до 55 лет для женщин и до 60 лет для мужчин), многодетные матери получили право выхода на пенсию по старости с 50 лет, повышался минимальный размер пенсии по инвалидности, впервые устанавливалось пенсионное обеспечение инвалидам III группы, частично утратившим трудоспособность вследствие трудового увечья или профессионального заболевания138. Изменения и дополнения вносились в этот закон и в последующие годы. Численность лиц, которым были назначены пенсии по Закону о пенсиях и пособиях членам колхозов, увеличилась с 7,9 миллионов человек в 1965 г. до 12,2 миллионов человек в 1971 г.139
В последующие годы изменения в пенсионном законодательстве и повышение заработков трудящихся привели к заметному улучшению материального положения пенсионеров как в государственном секторе, так и в колхозах. В 1971 г. на выплату пенсий и пособий за счет государственного бюджета и других источников финансирования направлялось 17,5 миллиардов рублей, общее количество пенсионеров в стране составляло 42,4 миллиона человек140. Поскольку все права граждан на получение тех или иных видов пенсий, пособий и других социальных выплат были закреплены юридически, они реализовывались автоматически. Социальное законодательство предопределяло объем ресурсов, направляемых на финансирование соответствующих социальных расходов, поэтому говорить об «остаточном принципе» финансирования в данном случае не имеет смысла.
Новая социальная политика являлась политикой государственного патернализма. Советское государство выступало гарантом социальной защиты населения, финансировало основную часть расходов в социальной сфере, но при этом оставляло за собой право решать все вопросы социального развития, исходя из собственных экономических, идеологических и политических приоритетов. Формированию патерналистской модели социальной политики в значительной мере способствовал отказ высшего руководства страны от политики массовых репрессий. Обретя, наконец, хотя бы относительное чувство личной безопасности, население не стремилось избавиться от патерналистской опеки государства. Ограничение индивидуальной свободы выбора в условиях экономической несвободы не воспринималось населением как нечто противоестественное, скорее, наоборот, рассматривалось как неотъемлемое право государства, несущего на себе бремя забот о советском человеке.
Анализируя формы патерналистской опеки в классической социалистической системе, Янош Корнай писал: «Значительная часть функций, связанных с патерналистской опекой населения, осуществляется предприятиями и учреждениями, что делает зависимость работников от их нанимателей еще более сильной. Бесплатное образование и медицинское обслуживание сопровождается принудительным прикреплением к определенной школе, поликлинике или больнице. И если государство обеспечивает всех жильем, то оно и монополизирует право решать, где и в каких условиях жить. Государство заботится о нетрудоспособных, но все - и работающие, и нетрудоспособные - постоянно находятся в поле его зрения, под бдительным присмотром. Этот присмотр не оставляет человека с момента его появления на свет в государственном родильном доме, с государственного детского сада до государственного дома престарелых, а при необходимости и до государственного похоронного бюро»141.
На наш взгляд, основная масса населения не только не тяготилась такой опекой, но даже гордилась ею. Об этом свидетельствовали данные социологического опроса, проведенного в августе-сентябре 1960 г. Институтом общественного мнения «Комсомольской правды» (ИОМ «КП») - одной из первых социологических служб, появившихся в СССР на рубеже 1950-1960-х годов.
Опрос, в котором приняли участие 1 399 человек, был организован с целью выявить отношение населения к социальной политике, проводимой правительством. Исследовались динамика и проблемы уровня жизни населения, при этом речь шла не о прямом фотографировании реального положения вещей, а об измерении субъективных ощущений людей, их самочувствия и настроения по поводу этого положения.
Ответы на вопрос: «Как изменился уровень вашей жизни за последние годы?» распределились следующим образом: «повысился» - 72,2% к общему числу опрошенных, «остался без изменений» - 19,8%, «понизился» - 7%. Из числа опрошенных, отметивших повышение своего жизненного уровня (1 024 человека), 30,6% связали это повышение с ростом заработной платы; 21,9% - с улучшением снабжения товарами широкого потребления; 19,9% - с улучшением снабжения продуктами питания; 17,5% - с сокращением рабочего дня; 11,2% - с улучшением жилищных условий, назывались также и некоторые другие причины. Те опрошенные, которые заявили о понижении своего жизненного уровня (98 человек), связывали этот факт с потерей разного рода льгот, надбавок к зарплате (26,5%), со снижением зарплаты (24,5%), с уменьшением заработной платы в связи с перемещением по должности или поступлением на учебу (16,3%), с рождением детей (14,3%), с выходом на пенсию (7,1%) и рядом других причин.
Отвечая на вопрос: «Какую проблему вы считаете первоочередной?», 52,8% из общего числа опрошенных назвали жилищное строительство; 27,4% - рост заработной платы; 19,3%- расширение сети дошкольных учреждений. Другие опрошенные посчитали первоочередными проблемами увеличение производства продуктов питания и товаров широкого потребления, сокращение рабочего дня, улучшение бытового обслуживания142.
Анализируя и комментируя результаты исследования, профессор Б.А. Грушин, основатель и первый руководитель ИОМ «КП», отмечал, что проведенные измерения показали: подавляющее большинство людей довольны своей жизнью и находятся в прекрасном настроении, «зафиксированный в исследовании общий психологический тонус населения страны был, вне всякого сомнения, положительным и весьма высоким». Более того, высокий психологический тонус, связанный с удовлетворенностью людей своим настоящим положением, сопровождался весьма высоким оптимизмом в отношении их ближайшего будущего.
Главными из полученных результатов были, по мнению Грушина, два:
1) народ полностью лоялен по отношению к существующему в стране строю, целиком одобряет общую линию КПСС и социалистического государства;
2) активнейшей поддержкой со стороны народа пользуется не только общий политический курс власти, но и большинство конкретных шагов, связанных с реализацией этого курса143.
Эти выводы можно наглядно проиллюстрировать ответами на вопрос: «Что бы вы могли предложить для быстрейшего решения выдвинутой вами проблемы?». Жительница Ленинграда ответила так: «Больше того, что делается со стороны государства, предложить что-либо очень трудно». Это мнение полностью разделяет пенсионер из Архангельска: «Все предложения и проблемы охвачены в постановлениях КПСС, выполнение их даст все необходимое для народа». Механик из Запорожья ответил еще определеннее: «Необходимо выполнять решения партии и правительства - и все»144.
Анализ ответов опрошенных граждан выявил еще одно важное свойство массового сознания - ярко выраженный патернализм. В сотнях анкет присутствовали высказывания такого рода:
«Благодаря заботе нашей родной Коммунистической партии труженики села стали жить лучше» (председатель колхоза из Мордовии).
«Вот и моя семья получила хорошую квартиру, сократился рабочий день, повысилась моя заработная плата... За все это я очень благодарна нашему правительству» (жительница города Гусь-Хрустальный).
«Лично у меня оклад повысился с 1 000 рублей до 1 200, а у жены - с 900 до 1 000. Объясняю это только последовательной и мудрой политикой партии, выполняющей заветы В.И.Ленина по улучшению благосостояния трудящихся» (мастер из Таганрога; денежные показатели даны в масштабе текущих цен).
«Повысилась заработная плата, в магазинах в постоянном наличии продукты и товары... Кроме того, закончила высшее учебное заведение. Связываю все это с мудрым руководством КПСС и нашего правительства» (жительница Минска, детский врач).
«Повышение моего жизненного уровня я связываю, прежде всего, с заботой КПСС о трудящихся массах» (мастер из Кишинева)145.
Из 1 399 участников опроса лишь единицы осознавали себя в качестве активных, самостоятельных субъектов социального действия. Их позиция отражена в высказывании мастера из Вильнюса: «Мы не должны говорить только “дай”, а должны своим трудом, знаниями, рациональным использованием средств строить для себя прекрасное завтра»146.
Мы можем вполне согласиться с мнением Б.А. Грушина, посвятившего всю свою научную жизнь теоретическому и эмпирическому изучению массового сознания, что патернализм советских людей «следует оценивать в качестве продукта не только тогдашней, в самом деле всемогущей, практики партийно-государственного управления, но и более фундаментальной, архаической, традиционной для дореволюционной России системы отношений между “мужиком и барином”, “рабочим и хозяином”, наконец, “народом и царем-батюшкой”»147.
102 Там же. Ф. 1. Оп. 2. Д. 1. Л. 71,72.
103 Там же. Ф. 5. Оп. 30. Д. 147. Л. 52.
104 Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Пятая сессия 11-16 июля 1956 г. Стенографический отчет. М., 1956.
105 Труд. 1956. 9 мая.
106 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 30. Д. 135. Л. 86.
107 Труд. 1956.10 мая.
108 Ланцев М.С. Социальное обеспечение в СССР (экономический аспект). М., 1976. С. 48.
109 Президиум ЦК КПСС, 1954-1964. Т. 2. С. 274-279.
110 Дегтярев Г.П. Пенсионные реформы в России. С. 179.
111 Муравьева Н.А. Социальное обеспечение в СССР: доклад Муравьевой Н.А., министра социального обеспечения РСФСР, [Москва, сент. 1956 г.]. М„ [1956]. С. 6.
112 Ланцев М.С. Социальное обеспечение в СССР (экономический аспект). С. 52.
113 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 20. Д. 229. Л. 8.
114 Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 5. Ст. 139.
115 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 30. Д. 186. Л. 4-6.
116 Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 12. Ст. 291.
117 Президиум ЦК КПСС, 1954-1964. Т. 2. С. 173.
118 Там же. Т. 1.С.914.
119 Там же. С. 84.
120 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1968. Т. 4: 1953-1961 годы. С. 321-323.
121 РГАНИ. Ф. 2. On. 1. Д. 334. Л. 180.
122 Там же. Ф. 5. Оп. 30. Д. 106. Л. 137
123 Там же. Д. 179. Л. 26.
124 Там же. Д. 186. Л. 155-156.
125 РГАСПИ. Ф. 556. Оп. 16. Д. 79. Л. 217, 218.
126 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 58. Д. 41. Л. 38.
127 РГАСПИ. Ф. 556. Оп. 23. Д. 125. Л. 160-161.
128 Там же. Д. 11. Л. 52,53,120-125.
129 Там же. Д. 12. Л. 45,69-71.
130 Народное хозяйство СССР в 1963 году: стат, ежегодник. М., 1965. С. 654,657.
131 Там же. С. 514, 515. Подсчет наш.
132 Там же. Подсчет наш.
133 РГАСПИ. Ф. 556. Оп. 23. Д. 125. Л. 66-67.
134 ГАРФ. Ф. Р-9553. On. 1. Д. 1667. Л. 155,156.
135 Там же. Л. 156,158, 161,166.
136 Развитие и финансирование общественных фондов потребления. М„ 1978. С. 205, 206.
137 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1968. Т. 5: 1962-1965 годы. С. 472-478.
138 Ведомости Верховного Совета СССР. 1967. № 39. Ст. 520.
139 РГАНИ. Ф. 2. Оп. 3. Д. 217. Л. 51.
140 Там же. Л. 50, 51.
141 Корнай Я. Социалистическая система: политическая экономия коммунизма. С. 342.
142 Грушин Б.А. Четыре жизни России в зеркале опросов общественного мнения: очерки массового сознания россиян времен Хрущёва, Брежнева, Горбачёва и Ельцина: в 4 кн. М., 2001. Жизнь 1-я: Эпоха Хрущёва. С. 112-131.
143 Там же. С. 138,140, 154.
144 Там же. С. 155.
145 Там же. С. 155,156.
146 Там же.
147 Там же. С. 157.
<< Назад Вперёд>>
