4. Профсоюзы и общественные фонды потребления
Постановлением СНК СССР от 23 марта 1937 г. функции назначения пенсий и выплаты их неработающим пенсионерам были вновь переданы государственным органам социального обеспечения. Но при этом за профсоюзами по-прежнему сохранялись обязанности пенсионного обеспечения работающих пенсионеров, которым пенсии выплачивались через администрацию предприятий и учреждений, а также осуществление общественного контроля над расходованием средств, выделяемых на пенсионное обеспечение и обслуживание пенсионеров.
В последующие годы управление социальным страхованием в области пенсионного обеспечения рабочих и служащих осуществлялось как профсоюзными организациями, так и государственными органами социального обеспечения. Это объяснялось тем, что в ведении профессиональных союзов находились денежные средства на все виды социального страхования, в том числе и на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих, а органы социального обеспечения назначали пенсии и выплачивали их неработающим пенсионерам. Несмотря на то, что представители профсоюзов входили в комиссии по назначению пенсий и во врачебно-трудовые экспертные комиссии, в целом, роль профсоюзных организаций в динамично развивавшейся со второй половины 1950-х годов системе социального обеспечения была незначительной. Такая ситуация не устраивала партийного функционера В.В. Гришина, ставшего в марте 1956 г. председателем ВЦСПС и одновременно вице-председателем Всемирной федерации профсоюзов.
В 1958 г. руководство ВЦСПС выступило с инициативой о передаче управления всей системой социального обеспечения в ведение профсоюзов. Проект соответствующего постановления, подготовленный от имени ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС, предусматривал создание районных и городских пенсионных отделов профсоюзов, наделенных функциями назначения и выплаты пенсий. Свои предложения по реорганизации системы социального обеспечения руководство ВЦСПС мотивировало необходимостью устранить параллелизм в пенсионном обеспечении и социальном страховании.
Проект постановления, поступивший на обсуждение в местные партийные, советские и профсоюзные органы, встретил единодушную аргументированную критику со стороны региональных властей81. Вполне естественно, что наиболее активно возражали против передачи социального обеспечения профсоюзам сами органы социального обеспечения и, в первую очередь, Министерство социального обеспечения РСФСР. Свое несогласие министерство аргументировало тем, что «органы социального обеспечения за 40 лет своего существования превратились в стройную государственную систему обслуживания трудящихся всеми видами социальной помощи, которая предусматривает пенсионное обеспечение, трудовое и бытовое устройство пенсионеров, профессиональное обучение и переобучение инвалидов, обеспечение в домах инвалидов и престарелых, врачебно-трудовую экспертизу, протезирование, обеспечение многодетных и одиноких матерей и ряд других вопросов»82. Кроме того, Министерство социального обеспечения РСФСР и его органы на местах руководили деятельностью Всероссийского общества слепых и Всероссийского общества глухонемых, которые на тот момент объединяли более 250 тысяч человек и имели в своем распоряжении 320 учебно-производственных мастерских и предприятий с годовой программой свыше 150 миллионов рублей83.
В каждом районе и городе существовал отдел социального обеспечения, который являлся отделом исполнительного комитета местного совета. Такая организационная структура социального обеспечения имела серьезное преимущество, которое заключалось в том, что в условиях хронического дефицита материальных ресурсов местные исполкомы помогали органам социального обеспечения организовать материально-бытовое обслуживание пенсионеров и членов их семей (предоставить жилую площадь, отремонтировать дом или квартиру, обеспечить топливом и т.д.). Круг возможностей местных органов власти был во всех отношениях несравненно шире возможностей профсоюзов.
Веским аргументом против передачи системы социального обеспечения профессиональным союзам служило и то, что Министерство социального обеспечения РСФСР во второй половине 1950-х годов установило и активно поддерживало широкие связи с зарубежными учреждениями и международными организациями по социальному обеспечению. В письме председателя Совета Министров РСФСР Д.С. Полянского в ЦК КПСС, в частности, отмечалось: «Советская государственная система социального обеспечения, существующая в настоящее время, имеет большое международное значение. По заявлениям иностранных делегаций, на них большое впечатление производит тот факт, что в СССР социальным обеспечением населения занимается целая отрасль государственного управления, что оно имеет действительно государственное значение»84. Зарубежные организации проявляли неподдельный интерес к постановке дела социального обеспечения в СССР. Представители многих стран изъявляли желание приехать в Советский Союз, чтобы своими глазами увидеть и убедиться, действительно ли все так хорошо, как докладывали на международных встречах и конференциях советские социальные работники.
Десталинизация открыла новые возможности для международных контактов в области социального обеспечения. В 1957 г. Министерство социального обеспечения РСФСР стало членом Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО), в которую входили 176 организаций-членов из 74-х стран Европы, Азии, Африки, Америки, Океании. Заместитель министра социального обеспечения РСФСР К.М.Долгов являлся с 1958 г. членом Бюро этой организации. Министерство социального обеспечения РСФСР стало также участником Европейской программы по вопросам социального обеспечения, принимало участие в работе Бюро социальных дел Европейского отделения ООН85.
В 1957 г. спортсмены Всероссийского общества слепых дебютировали на международных соревнованиях незрячей молодежи, которые проводились начиная с 1954 г. по инициативе Чехословацкого союза инвалидов. В июне 1958 г. в Ленинграде, впервые на территории СССР, прошли V Международные соревнования незрячей молодежи по легкой атлетике, в них приняли участие команды шести стран - Венгрии, ГДР, Польши, РСФСР, Румынии, и Чехословакии. Команда легкоатлетов Всероссийского общества слепых заняла первое место, завоевав 18 медалей из 24. В последующие годы российские спортсмены-инвалиды неоднократно и весьма успешно участвовали в этих международных соревнованиях. Расходы на поездки спортсменов за рубеж покрывались за счет Министерства социального обеспечения РСФСР и Всероссийского общества слепых86.
Вся международная деятельность Министерства социального обеспечения РСФСР, как, впрочем, и любого другого советского ведомства, находилась под неослабным контролем высшего партийного руководства. Перед советскими чиновниками, выезжавшими на международные конференции, встречи и конгрессы, посвященные проблемам социального обеспечения, ставилась специфическая задача - всемерно пропагандировать успехи советской социальной политики. О том, насколько добросовестно выполнялось это партийное задание, мы можем судить по многочисленным отчетным докладам руководителей советских делегаций. Каждый доклад, представленный в ЦК КПСС, имел пометку «Секретно». Так, в отчетном докладе К.М. Долгова об участии в заседании рабочей группы страхования по старости МАСО сообщалось в этой связи: «В выступлении представителя Министерства социального обеспечения РСФСР было подчеркнуто, что в СССР наряду с систематическим повышением заработной платы и размеров пенсий, большую роль в повышении жизненного уровня трудящихся, в том числе пенсионеров, играет увеличение общественных фондов, за счет которых население обеспечивается жильем при низкой квартплате, бесплатным медицинским обслуживанием и другими видами социальной помощи. Было также отмечено, что рабочие и служащие в СССР никаких страховых взносов для получения пенсий по старости не отчисляют и что пенсионное обеспечение осуществляется полностью за счет государства»87. Подобные заявления советских руководителей вызывали реальный интерес со стороны представителей многих стран.
Для советских профсоюзов, имевших за рубежом не слишком высокую репутацию, было бы весьма затруднительно поддерживать на международном уровне тот положительный имидж советской системы социального обеспечения, который советскому руководству удалось сформировать в конце 1950 - начале 1960-х годов.
Возражая против передачи системы социального обеспечения в ведение ВЦСПС, Министерство социального обеспечения РСФСР приводило и такой аргумент: «Передача профессиональным союзам функций социального обеспечения, осуществляемых, в конечном счете, полностью за счет государственных средств, возложит на профсоюзы несвойственные им государственные функции»88. В глазах высшего партийного руководства это был не слишком веский довод, но и он сыграл свою роль.
Руководство ВЦСПС, потерпев в 1958 г. полное поражение в борьбе за управление социальным обеспечением, не отказалось от своих намерений добиться передачи этой отрасли в ведение профессиональных союзов. В 1963 г. Гришин вновь обратился в ЦК КПСС с предложением рассмотреть вопрос о передаче социального обеспечения профсоюзам. В сопроводительной записке к новому проекту он писал: «ВЦСПС считает, что в настоящее время имеются все условия для того, чтобы сделать новый шаг по пути дальнейшей демократизации управления социальным обеспечением, привлечения к решению вопросов социального обеспечения еще более широких масс рабочих и служащих. В этих целях, по мнению ВЦСПС, целесообразно сосредоточить все управление социальным обеспечением в одних руках, поручив его профсоюзам»89.
Председатель ВЦСПС полагал, что профсоюзам необходимо передать находящиеся в ведении органов социального обеспечения средства, кадры, помещения, имущество, научно-исследовательские институты, учебные заведения, врачебно-трудовые экспертные комиссии, дома для престарелых и инвалидов, протезные предприятия. В соответствии с заявленными целями, Гришин предлагал полностью изменить форму управления социальным обеспечением, заменив отделы социального обеспечения общественными комиссиями советов профсоюзов по социальному страхованию и социальному обеспечению из числа профсоюзных активистов, представителей органов здравоохранения, а также советских и хозяйственных органов. По мнению Гришина, проведение всех намеченных мероприятий могло бы способствовать улучшению обслуживания пенсионеров90. Амбициозный проект руководителя советских профсоюзов не получил поддержки в правящих кругах и не был реализован.
Более успешной оказалась попытка председателя ВЦСПС Гришина получить в ведение профсоюзов советский санаторно-курортный фонд. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 20 марта 1956 г. все санатории и дома отдыха, принадлежавшие профсоюзам, а также другим министерствам и ведомства, были переданы министерствам здравоохранения союзных республик. Предложение о безвозмездной передаче санаторно-курортных организаций в ведение республиканских министерств здравоохранения исходило от ВЦСПС. Оно было подготовлено еще в тот период, когда на посту председателя ВЦСПС находился известный государственный и профсоюзный деятель Н.М. Шверник. Реорганизация преследовала цель навести порядок в работе санаториев и домов отдыха и улучшить санаторно-курортное обслуживание населения91.
Согласно постановлению правительства и в соответствии с предложением ВЦСПС, вопросы распределения путевок в санатории и дома отдыха оставались в ведении профсоюзных организаций, а медицинский отбор лиц, направляемых на санаторно-курортное лечение, возлагался на органы здравоохранения. Такое разделение функций, с одной стороны, таило в себе опасность конфликтов при распределении путевок, а с другой стороны, ограничивало сферу влияния профсоюзов. Гришин, сменивший на посту председателя ВЦСПС Шверника, посчитал передачу санаториев и домов отдыха в систему здравоохранения ошибкой и стал добиваться возвращения санаторно-курортных организаций профессиональным союзам. В марте 1960 г. все санатории и дома отдыха за исключением тех, которые принадлежали «привилегированным» министерствам и ведомствам (Министерство обороны, Хозяйственное управление Совета Министров СССР, творческие союзы художников, композиторов и архитекторов и т.п.), были переданы в ведение ВЦСПС. Это привело к значительному ухудшению санаторно-курортного обслуживания населения, в связи с чем многие учреждения (например, Академия наук СССР) начали упорную борьбу с профсоюзами за возврат «своих» (ведомственных)санаториев92.
Несмотря на невысокий уровень обслуживание (конечно, речь не идет о закрытых заведениях для номенклатурных работников и членов их семей), санатории и дома отдыха пользовались огромной популярностью у советских граждан. Получение путевки на курорт считалось большой удачей или привилегией, особенно в летний сезон. Привлекательность этого вида отдыха для основной массы трудящихся объяснялась в первую очередь тем, что профсоюзы выдавали 20% путевок бесплатно (за счет средств социального страхования), остальные 80% путевок с оплатой 30% их стоимости93. Предусматривалась возможность приобретения путевок для членов семьи за полную стоимость.
В 1960 г. в СССР насчитывалось 4 059 санаториев, домов отдыха, пансионатов для взрослых и детей на 547 000 мест. За 10 лет число этих учреждений возросло до 5 230, а количество мест увеличилось до 866 00094. Несмотря на то, что сеть санаторно-курортных учреждений постоянно расширялась, она не позволяла обеспечить всех нуждавшихся в санаторном лечении. Исходя из имеющихся возможностей, ВЦСПС распределял путевки среди местных профсоюзных комитетов из расчета 21 санаторная путевка на 1 000 работающих. В 1968 г. региональным советам профсоюзов было выделено 1 443 200 путевок в санатории и пансионаты с лечением95. Рядовые сотрудники учреждений и рабочие предприятий фактически не имели шансов получить путевку. Преимущественное право на санаторно-курортный отдых и лечение имели строго определенные группы граждан.
В соответствии с постановлением Совета Министров СССР, ежегодно должны были обеспечиваться санаторными путевками Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда, лица, награжденные орденами Славы трех степеней, а также персональные пенсионеры. Но основным контингентом получателей путевок были инвалиды из числа военнослужащих. В марте 1965 г. президиум ВЦСПС своим постановлением «О расширении льгот инвалидам Отечественной войны и членам семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне» обязал фабричные, заводские и местные комитеты профсоюзов направлять на санаторно-курортное лечение в первую очередь именно эту группу работающих инвалидов. По данным ЦСУ СССР численность инвалидов из числа военнослужащих составляла в 1968 г. 1 682 000 человек, из них 995 000 человек работали на предприятиях и в учреждениях. Ассигнований, выделяемых по бюджету государственного социального страхования, было явно недостаточно, чтобы полностью обеспечить путевками все льготные категории работающих граждан.
Неудовлетворенный спрос на санаторно-курортные услуги порождал многочисленные жалобы населения, в том числе и со стороны инвалидов, которые обращались с ходатайствами и заявлениями во все инстанции вплоть до ЦК КПСС. Руководству профсоюзов нередко приходилось отчитываться перед партийными чиновниками о причинах неудовлетворительного обеспечения инвалидов Отечественной войны путевками в санатории96.
Свою главную задачу советские профсоюзы видели в том, чтобы выполнять решения партии (съездов, пленумов и т.д.). Такое понимание проблемы, во всяком случае, следовало из директивных документов руководящих органов профсоюзов. В постановлении VIII пленума ВЦСПС от 24 ноября 1961 г. «О задачах профессиональных союзов по выполнению решений ХХII съезда КПСС» отмечалось, что «центральной задачей профсоюзов должна быть задача борьбы за осуществление программы коммунистического строительства. <...> Профессиональные союзы призваны усилить свою деятельность по руководству хозяйством, организации соревнования за коммунистический труд, обучению масс управлению социалистическим производством и общественными делами, повышению коммунистической сознательности трудящихся. Важная задача профсоюзов - постоянная забота о человеке, его труде, образовании, быте, здоровье, отдыхе»97.
Советские профсоюзы, не воинственные по своей природе, охотно сотрудничали с руководством страны, принимали активное участие в реализации всех социальных проектов, играли заметную роль в выполнении программы повышения благосостояния народа. Профсоюзы осуществляли контроль над охраной труда, управляли государственным социальным страхованием, организовывали санаторное лечение и отдых рабочих и служащих, оказывали большое влияние на ускорение жилищного строительства. Они занимались вопросами улучшения условий труда и быта рабочих и служащих, контролировали работу торговых и коммунальных предприятий, детских и медицинских учреждений, обслуживавших население, а также решали массу других вопросов, связанных с оплатой труда, техническим нормированием, организацией социалистического соревнования и распределением премий. Без подписи председателя местного профсоюзного комитета любой официальный документ, касавшийся труда и быта рабочих и служащих, считался недействительным.
Партия призывала профсоюзы осуществлять строгий контроль над мерой труда и мерой потребления, не допускать уравниловки в оплате труда, конструктивнее бороться за укрепление трудовой дисциплины, добиваться улучшения организации труда, рационального использования рабочего времени. Сфера деятельности профсоюзов не ограничивалась производственно-бытовыми вопросами. В соответствии с партийными решениями, VIII пленум ВЦСПС обращал внимание профсоюзных организаций «на необходимость активно участвовать в проведении контроля за использованием общественных фондов потребления, правильностью исполнения отдельных статей государственного бюджета по расходам на социально-культурные мероприятия, добиваться, чтобы каждый рубль, предназначенный на эти цели, расходовался с максимальной пользой для трудящихся»98.
Все перечисленные выше задачи и функции профсоюзов понимались руководством страны, да и обществом в целом, как «защита интересов и прав трудящихся». О каких-либо иных формах защитной деятельности профсоюзов речь не шла, хотя однажды вопрос о «защитной функции» профсоюзов все же был поставлен, причем на самом высоком партийном уровне.
В 1967 г. на должность председателя ВЦСПС был назначен («избран») А.Н. Шелепин, крупный государственный и партийный деятель, сменивший на этом посту В.В. Гришина. Следует заметить, что пост председателя ВЦСПС занимал в иерархии высших партийно-правительственных должностей второстепенное место. Инициатором нового назначения был лично Брежнев, который аргументировал свое предложение необходимостью «укрепить профсоюзы». Как полагал сам Шелепин, Генсеку нужно было просто увести его от активной работы в ЦК КПСС. «Для повышения авторитета профсоюзов» новый председатель ВЦСПС оставался членом Политбюро.
Вскоре после «избрания» Шелепина председателем ВЦСПС состоялся очередной съезд профсоюзов, на котором новый руководитель выступал с отчетным докладом. Об этом периоде профсоюзной деятельности Шелепина, о целях и планах нового профсоюзного лидера, мы можем судить по его воспоминаниям, опубликованным в 1991 г. в газете «Труд». Если автор был искренен в своих мемуарах, то у нас есть все основания считать его первым и единственным советским руководителем, поставившим вопрос об изменении роли профсоюзов в социалистическом обществе. Шелепин в своих воспоминаниях писал: «Перед съездом в беседе с Брежневым и Сусловым предложил в докладе ВЦСПС сказать о главном - о переориентации профсоюзов на защитную функцию как первейшую их задачу. Это предложение ими было категорически отклонено»99.
Работая в ВЦСПС, Шелепин, по его признанию, высказывал Брежневу ряд предложений, касавшихся социальной политики. Вот лишь некоторые из вносившихся предложений: о введении социального планирования отдельным разделом в годовых и пятилетних планах; об отмене социалистического соревнования и об отказе от принятия встречных планов и обязательств к праздникам, так как это вело к падению качества выпускаемой продукции; об увеличении отпуска женщинам в связи с рождением ребенка; об увеличении отпуска всем рабочим; о выплате 100 процентов заработной платы по больничному листу независимо от непрерывности стажа работы; об увеличении строительства жилья и ряд других. Как реагировал на эти предложения Генеральный секретарь? «Брежнев говорил, что это важно, но... ничего не предпринимал». В своих мемуарах Шелепин писал: «Вина ВЦСПС, и прежде всего моя, что я не проявил должной настойчивости в реализации этих и многих других предложений. Я видел явно неприязненное отношение ко мне и полное безразличие к профсоюзам и ВЦСПС»100.
Размышления политических лидеров времен перестройки, как правило, сильно отличались от того, что и как они говорили и делали в период работы под руководством Брежнева. Критический настрой в отношении советской социальной политики стал особенно проявляться после выхода постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 17 июля 1987 г. «Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам». В постановлении отмечалось, что «в стране произошли глубокие социальные преобразования. Утвердился социалистический образ жизни, обеспечены широкие социальные гарантии граждан, улучшаются условия труда, полнее удовлетворяются потребности в жилье, медицинском обслуживании, образовании и культуре»101. На этом перечисление успехов социальной политики заканчивалось, и начинался длинный список проблем, накопившихся в социальной сфере «за годы последних пятилеток»: нарушение социальной справедливости; замедление роста благосостояния советских людей; усиление уравнительных тенденций в распределении материальных благ и услуг, что порождало иждивенчество; увеличение неудовлетворенного платежеспособного спроса населения, поскольку денежные доходы росли быстрее, чем розничный товарооборот и платные услуги, и так далее. Указывалось также на распыление и неэффективность использования финансовых и материальных ресурсов, выделяемых на развитие социально-культурной сферы.
Советское руководство делало установку на приоритетное развитие социальной сферы и достижение качественных сдвигов в благосостоянии советских людей. Однако в условиях глубокого экономического кризиса социальные планы правительства не имели шансов на реализацию.
81 РГАСПИ. Ф. 556. Оп. 23. Д. 65. Л. 9, 91-93.
82 ГАРФ. Ф. А-413. Оп. 1. Т. 2. Д. 3045. Л. 19.
83 Там же. Л. 2.
84 Там же. Л. 17.
85 РГАСПИ. Ф. 556. Оп. 23. Д. 128. Л. 7,28.
86 Там же. Оп. 16. Д. 114. Л. 94-95.
87 Там же. Оп. 23. Д. 128. Л. 48.
88 ГАРФ. Ф. А-413. Оп. 1. Т. 2. Д. 3045. Л. 4.
89 Там же. Ф. Р-5451. Оп. 29. Д. 901. Л. 3.
90 Там же. Л. 1-4.
91 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 30. Д. 179. Л. 26.
92 Там же. Оп. 58. Д. 41. Л. 55.
93 Ачаркан В.А., Синицына Т.А. Фонды социального обеспечения СССР. С. 27,28.
94 Народное хозяйство в СССР в 1970 г. С. 568.
95 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 60. Д. 56. Л. 85.
96 Там же. Л. 84-85.
97 Справочник партийного работника. Вып. 4. С. 567.
98 Там же. С. 574, 575.
99 Шелепин А. «История - учитель суровый» И Л.И.Брежнев: материалы к биографии / сост. Ю.В.Аксютин. М., 1991. С. 240.
100 Там же. С. 241.
101 СП СССР. 1987. Отдел 1. № 38. Ст. 123.
<< Назад Вперёд>>
