3. Объем, структура и динамика общественных фондов потребления
В стоимость услуг непроизводственной сферы, предоставляемых всем членам общества бесплатно или на льготных условиях, включались расходы на охрану здоровья и медицинское обслуживание, на воспитание детей и подростков, на образование, культурно-просветительную работу, физическую культуру и спорт, на предоставление жилищного фонда по льготной оплате.
Динамика роста доли денежных выплат в общественных фондах потребления отражена в таблице 10.
Таблица 10
Соотношение денежных выплат и бесплатных услуг в общественных фондах потребления
Источник: Развитие и финансирование общественных фондов потребления. М., 1978. С. 59-60.
Представленные в этой таблице данные показывают, что в общественных фондах потребления в соотношении между бесплатными услугами и денежными выплатами происходили заметные изменения: отмечался устойчивый рост доли денежных выплат населению. Это объяснялось, в первую очередь, значительным увеличением численности получателей пенсий и пособий.
Основная часть расходов на выплату пенсий и пособий покрывалась за счет средств государственного социального страхования. СССР, как и большинство других экономически развитых стран мира, использовал социальное страхование в качестве одного из механизмов реализации социальной политики. Постановление ЦК ВКП (б) «О социальном страховании» от 28 сентября 1929 г. определяло социальное страхование как «важнейший фактор улучшения быта, материального и культурного положения рабочего класса»61.
В Советском Союзе практически все рабочие и служащие были охвачены системой государственного социального страхования. Они освобождались от уплаты страховых взносов, бремя расходов на социальное страхование несли работодатели, то есть государственные предприятия, учреждения, организации. Дифференциация страховых взносов осуществлялась по производственно-отраслевому принципу без учета социальных рисков. Размеры страховых тарифов определялись не столько степенью опасности и вредности условий производства, сколько рентабельностью той или иной отрасли народного хозяйства. Отчисления на социальное страхование составляли от 4,4% до 9% фонда заработной платы независимо от источников ее выплаты.
Средства на социальное страхование аккумулировались в бюджете государственного социального страхования. Этот бюджет в конце 1930-х годов по предложению депутата Верховного Совета СССР, председателя бюджетной комиссии Совета Союза старой большевички К.И. Николаевой был включен в государственный бюджет СССР. По мнению министра финансов СССР А.Г. Зверева, это улучшало бюджетное планирование, позволяло учитывать и контролировать средства государственного социального страхования через союзный бюджет, что облегчало составление баланса денежных доходов и расходов населения62. Такая чрезмерная централизация управления системой социального страхования способствовала, в частности, тому, что «в стране сложилась устойчивая ролевая ситуация, породившая функцию “государство - монопольный распорядитель социальных выплат”»63. Вместе с тем, включение бюджета государственного социального страхования в государственный бюджет СССР (как по доходам, так и по расходам) придавало ему силу закона, создавало твердую финансовую базу государственному социальному страхованию. В той части, в какой расходы бюджета государственного социального страхования не покрывались его доходами, они дотировались из государственного бюджета СССР.
Потребность в дотациях из государственного бюджета резко возросла после принятия в 1956 г. Закона о государственных пенсиях, поскольку значительно расширился круг лиц, имевших право на пенсионное обеспечение, и увеличились размеры пенсий. Удельный вес ассигнований из государственного бюджета в доходах бюджета государственного социального страхования повышался по мере увеличения численности пенсионеров и роста объема пенсионных выплат. Неуклонный рост расходов на пенсии вел к тому, что у государства хронически не хватало средств на выполнение всех взятых обязательств, и оно было вынуждено на длительный период замораживать размер социальных выплат для основной массы получателей пенсий и пособий64.
Средства бюджета государственного социального страхования расходовались также на санаторно-курортное обслуживание рабочих и служащих и лечебное питание, на обслуживание детей (содержание пионерских лагерей, путевки в детские санатории, внешкольное обслуживание детей).
Структура доходов и расходов бюджета государственного социального страхования за ряд лет представлена в таблице 11.
Таблица 11
Структура доходов и расходов бюджета государственного социального страхования
Источник: сводные финансовые отчеты ВЦСПС об исполнении бюджета государственного социального страхования (ГАРФ. Ф. Р-5451. Оп. 29. Д. 964. Л. la-З; Д. 1202. Л. 1-2). Подсчеты наши.
Как видно из таблицы 11, бюджет государственного социального страхования был достаточно хорошо сбалансирован. В целом, за шесть лет доходы бюджета возросли почти на 44%. Взносы предприятий в представленный период несколько превышали размер государственной дотации. Экономическая реформа не повлияла на пропорции в структуре доходов и расходов бюджета, однако темпы роста бюджета увеличились, что связано с ростом фондов заработной платы.
Единая система социального страхования колхозников была создана в апреле 1970 г. по решению третьего Всесоюзного съезда колхозников (1969) на основании совместного постановления Совета Министров СССР и ВЦСПС от 27 марта 1970 г. «О мерах
по осуществлению социального страхования членов колхозов». Основную долю расходов из централизованного союзного фонда социального страхования колхозников (более 60%) составляли выплаты членам колхозов пособий по временной нетрудоспособности, пособий колхозницам по беременности и родам и др. Доходная часть фонда пополнялась отчислениями колхозов в размере 2,4% от оплаты по труду.
Несмотря на то, что социальные права колхозников во второй половине 1960-х годов существенно расширились (Законом о пенсиях и пособиях членам колхозов от 15 июля 1964 г. была введена единая гарантированная система социального обеспечения колхозников; для всех членов колхозов предусматривались пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, для женщин-колхозниц - пособия по беременности и родам), все же уровень выплат из общественных фондов потребления в расчете на одного колхозника был в 1970 г. почти в два раза ниже, чем на одного рабочего промышленности.
Возможности советского крестьянства получать социальные блага из общественных фондов потребления были несравненно ниже тех возможностей, которыми располагали жители даже небольших городов. В одном из писем, поступивших в 1969 г. в редакцию газеты «Правда», сельская жительница Пензенской области просила журналистов, чтобы они «через печать выступили в защиту сельских школьников, которых заставляют в ущерб учебе слишком часто работать в поле». «Почему городские дети живут в совершенно других условиях? У них роскошные школы с кабинетами, учебными пособиями. Для них различные кружки, музыкальные школы, бассейны, музеи и т.д. Наши дети всего этого лишены, и вдобавок у них отнимают половину летних каникул и много учебных дней на работу»65, - с обидой писала мать четверых детей.
В середине 1960-х годов в государственный бюджет из сельского хозяйства изымалось в различных формах не менее % чистого дохода (прибыли), созданного в колхозах. Нередко колхозы независимо от их экономического состояния были вынуждены направлять по требованию местных органов власти значительные средства из неделимых фондов на строительство школ, больниц и других объектов общего назначения, что уменьшало фонд оплаты по труду колхозников. Против такой практики категорически возражала правительственная комиссия, занимавшаяся рассмотрением вопросов, связанных с развитием сельского хозяйства66.
В ходе подготовки сельскохозяйственной реформы 1965 г. предметом партийно-правительственных дискуссий стал вопрос о путях сближения города и деревни. Заместитель председателя Госплана СССР П. Гусев, возглавлявший отдел планирования по сельскому хозяйству, настаивал на том, чтобы «поручить советам министров союзных республик предусмотреть в пятилетием плане [1966-1970] усиление строительства в деревне клубов, школ, больниц, детских садов и яслей, библиотек, предприятий бытового обслуживания, общественного питания и торговли за счет средств госбюджета»67. Министерство финансов СССР не спешило поддержать инициативу Госплана. Строительство сельских объектов социального назначения велось за государственный счет только в совхозах. Методы статистического расчета показателей, связанных с распределением общественных фондов потребления, не позволяют определить, какая часть общественных фондов потребления приходилась на долю сельских жителей, а какая - на долю городских.
В расходной части государственного бюджета СССР не существовало отдельной статьи, которая отражала бы расходы государства на выплаты и услуги из общественных фондов потребления. Соответственно, этот вопрос не являлся предметом обсуждения на партийных пленумах, когда утверждались проекты государственных бюджетов на очередной год.
Определение «общественные фонды потребления» часто использовал в своих докладах Н.К. Байбаков, представляя на пленумах проекты государственных планов развития народного хозяйства. Вот как, например, звучал соответствующий фрагмент его доклада о показателях плана экономического развития на 1968-1970 гг.: «Проектом плана предусматривается дальнейший рост общественных фондов потребления. Объем их составит в 1968 г. 54 миллиарда рублей и возрастет по сравнению с 1967 г. почти на 10%. За пятилетие в целом общественные фонды потребления увеличатся более чем в 1,4 раза и составят в 1970 г. свыше 61 миллиарда рублей. Из этих фондов каждая семья из четырех человек получит дополнительно к доходам по труду в среднем 83 рубля в месяц»68.
Показатели плана, приведенные в докладе Байбакова, несколько отличались от отчетных статистических сведений. По данным ЦСУ СССР, объем выплат и услуг, полученных населением в 1968 г., составлял 55,1 миллиарда рублей, что было на 11,5% больше, чем в 1967 г. (49,4 миллиарда рублей). За пятилетие в целом общественные фонды потребления увеличились более чем в 1,5 раза и составили в 1970 г. 63,9 миллиарда рублей. Согласно официальной статистике, семья из четырех человек получала в 1970 г. из общественных фондов потребления денежных выплат и бесплатных услуг в среднем ежемесячно на сумму 87,6 рубля69. Следует ли отнести расхождения в плановых и отчетных показателях на счет успешного экономического развития в этот период и, соответственно, на счет перевыполнения планов, или эти отличия обусловлены использованием различных методик учета суммарного объема выплат и услуг, полученных населением из общественных фондов потребления, - установить невозможно.
В отличие от Байбакова, министр финансов СССР В.Ф. Тарбузов не употреблял понятие «общественные фонды потребления», когда докладывал о Государственном бюджете СССР на очередной год. Он оперировал понятием «социально-культурные мероприятия» («развитие социально-культурных мероприятий», «отдельные виды социально-культурных мероприятий», «затраты на социально-культурные мероприятия» и т.п.)70. Именно так до середины 1960-х годов называлась одна из расходных статей государственного бюджета. Во второй половине 1960-х годов в формулировку статьи было внесено уточнение: она стала называться «расходы на социально-культурные мероприятия и науку». Расходы по этой статье включали все бюджетные ассигнования на выплаты и услуги, получаемые населением из общественных фондов потребления. Кроме того, эта статья бюджета предусматривала расходы на финансирование капитальных вложений в непроизводственную сферу, расходы на науку, печать, искусство и радиовещание. Как мы уже отмечали, статистические органы не включали эти расходы в расчетный объем общественных фондов потребления.
Наиболее полное представление о структуре и динамике общественных фондов потребления в изучаемый период дает таблица 12.
Таблица 12
Структура и динамика общественных фондов потребления
Источник: Развитие и финансирование общественных фондов потребления. М., 1978. С. 58.
Анализируя данные таблицы 12, легко заметить две тенденции в распределении общественных фондов потребления: во-первых, прослеживается снижение удельного веса расходов на просвещение и здравоохранение, то есть на те отрасли, услуги которых население получало бесплатно. Во-вторых, наблюдается устойчивый абсолютный и относительный рост денежных выплат населению, что было связано, в первую очередь, с развитием и совершенствованием системы социального обеспечения и страхования. Процесс относительного сокращения государственных расходов на здравоохранение и просвещение вряд ли можно объяснить какими-то особыми политическими или экономическими соображениями, причина кроется, скорее всего, в недостатке бюджетных средств. Что же касается роста денежных выплат, то эта тенденция была напрямую связана с политикой партии, направленной на повышение материального благосостояния населения.
Интенсивное повышение денежных доходов населения, так же как и опережающие темпы производства предметов потребления в восьмой пятилетке (1966-1970), вызывали определенные опасения со стороны некоторых представителей правящих кругов. Эти вопросы активно дебатировались в партийных верхах в 1970-м году. «Мы долго спорили на Политбюро, некоторые поговаривали о безработице, боялись диспропорции в народном хозяйстве»71, - признавался Брежнев. Именно Генеральный секретарь был инициатором и сторонником увеличения денежных выплат населению как из фондов заработной платы, так и из общественных фондов потребления. По его инициативе, в частности, были введены пособия на детей малообеспеченным семьям. «Задача повышения жизненного уровня народа должна стоять перед нами, будет стоять перед нами, и будет стоять, может быть, в еще большем масштабе по мере развития нашего общества. <.. .> Мы долго задержались в прошлом на низком уровне оплаты труда значительной части населения как в городе, так и в деревне»72, - убеждал Брежнев своих оппонентов на декабрьском пленуме ЦК КПСС в 1970-м г. При этом он не исключал, что придется еще больше уменьшить долю накопления, поскольку «денежные доходы населения возросли, а проблему производства товаров широкого потребления мы пока не полностью решили, и это создает определенные трудности»73.
Говоря о задаче повышения жизненного уровня народа, Брежнев придавал большое значение психологическому и моральному настрою человека. С его точки зрения, повысить этот настрой лучше всего могли денежные выплаты - зарплаты, премии, пенсии, пособия, стипендии и т.д., даже если деньги откладывались на сберкнижках, а не тратились на приобретение товаров и услуг. «Я долго раздумывал над этим делом, - делился с партийной элитой своими соображениями Брежнев в начале 1971 г. - Что же это такое? Мы дали минимум 60 рублей, пенсии инвалидам по 25 рублей сразу, добавили пенсии отдельным категориям инвалидов Отечественной войны. Что же лучше - то, что мы сделали, или дать товар, а он купить не мог?». Кто-то из коллег быстро отреагировал: «Да это как раз польский вариант»74. Повторения «польского варианта» советский Генсек боялся больше всего.
К вопросам распределения Брежнев, в отличие от Хрущёва, подходил с позиции здравого смысла, демонстрируя понимание реальной ситуации в экономике СССР. В своих выступлениях он часто повторял: «распределять мы можем только то, что накопим», «мы распределять будем только то, что заработаем»75. Без роста народнохозяйственных ресурсов и повышения эффективности производства поступательное развитие общественных фондов потребления было весьма затруднительно.
Основным источником повышения благосостояния населения являлся национальный доход. До середины 1950-х годов национальный доход рос быстрее общественных фондов потребления, в последующие годы темпы роста общественных фондов потребления были несколько выше темпов роста национального дохода, однако разрыв в темпах роста постепенно сокращался. В таблице 13 представлены данные, характеризующие соотношение и динамику национального дохода, расходной части государственного бюджета СССР и общественных фондов потребления.
Таблица 13 демонстрирует постепенное увеличение удельного веса общественных фондов потребления в национальном доходе, а также увеличение в расходах государственного бюджета СССР той его части, которая направлялась на финансирование социальных выплат и бесплатных услуг из общественных фондов потребления. Основная масса выплат и услуг не зависела от изменений хозяйственной конъюнктуры, поскольку была закреплена юридически, в этом проявлялась специфика формирования и использования общественных фондов потребления.
Следует также отметить, что расходы государственного бюджета на денежные выплаты и бесплатные услуги населению значительно превышали платежи населения в бюджет. Даже в 1956 г., когда в бюджет поступали наряду с государственными налогами с населения также и доходы от государственных займов, реализуемых среди населения, общий объем средств населения в бюджете составлял 8,5 миллиарда рублей (14,5% всех доходов государственного бюджета СССР). В этом же году доля бюджетных ассигнований в общем объеме общественных фондов потребления составила 15,2 миллиарда рублей (26,9% всех расходов государственного бюджета СССР)76.
Таблица 13
Соотношение национального дохода, государственного бюджета и общественных фондов потребления в 1956-1975 гг.
Источники: Народное хозяйство СССР в 1959 году: стат, ежегодник. М., 1960. С. 800-801, 803-804; Народное хозяйство СССР в 1970 г.: стат, ежегодник. М., 1971. С. 533, 537, 730, 733-734; Народное хозяйство СССР в 1975 г.: стат, ежегодник. М., 1976. С. 563, 568, 742,745. Расчеты наши.
В последующие годы вплоть до 1963 г. удельный вес средств населения в доходах государственного бюджета в соответствии с социальными программами правительства неуклонно снижался, с 1964 г. начался постепенный рост этого источника доходов государственного бюджета. В 1960 г. платежи населения в бюджет в виде государственных налогов составили 5,6 миллиарда рублей (7,3% всех доходов бюджета), в 1963 г. - 6,3 млрд руб. (7%), 1965 г. - 7,7 млрд руб. (7,5%), 1970 г. - 12,7 млрд руб. (8,1%), 1975 г. - 18,4 млрд руб. (8,4%)77. Сравнение с данными, приведенными в таблице 13, показывает, что бюджетные расходы на социальные нужды почти в 4 раза превышали платежи населения в бюджет.
На динамику общественных фондов потребления заметное влияние оказывали так называемые естественные факторы, прежде всего, рост численности населения, изменения структуры населения по полу и возрасту. Последствия войны и снижение рождаемости в послевоенные годы явились причиной неравномерного распределения населения СССР по возрастным группам. При увеличении общей численности населения страны наиболее высокими темпами увеличивалась численность старших возрастных групп. Так, если все население СССР возросло с 1959 по 1970 г. на 15,7%, то численность населения в возрасте 55 лет и старше выросла за этот период на 42,7%. Удельный вес лиц в возрасте 55 лет и старше в общей численности населения увеличился с 13,6% в 1959 г. до 16,8% в 1970 г. По данным всесоюзных переписей, из общей численности населения находилось в трудоспособном возрасте в 1959 г. 57,4% мужчин и женщин, а в 1970 г. - 54%78. Отмеченные изменения в возрастной структуре населения влияли на динамику выплат по социальному обеспечению, увеличивая их количество.
Демографические факторы оказывали также влияние на динамику выплат отдельных видов пособий. В 1960-е годы рождаемость в СССР продолжала систематически снижаться. Кроме уменьшения по возрастной рождаемости, обусловленной стремлением населения иметь меньшее число детей в семье, на рождаемость оказало также влияние уменьшение численности женщин в возрастах наиболее высокой рождаемости (20-24 года) с 5,6 миллиона в 1959 г. до 3,8 миллиона в 1966 г., или почти в 1,5 раза. Это уменьшение произошло вследствие того, что в данную возрастную группу вступили женщины, родившиеся в 1941-1945 гг., когда рождаемость была пониженной79. Уровень рождаемости определял объем выплат социальных пособий, связанных с материнством и воспитанием детей. Снижение рождаемости сдерживало увеличение расходов по беременности и родам. Снижение числа многодетных семей и снижение рождаемости третьего и последующих детей вело к уменьшению расходов на выплату единовременных и ежемесячных пособий многодетным матерям.
Вследствие естественных факторов уменьшилось число инвалидов войны с 7 миллионов в 1959 г. до 4 миллионов в 1970 г.80, что позволило ввести дополнительные социальные льготы и услуги для этой части пенсионеров.
Объем общественных фондов потребления был тесно взаимосвязан со структурой занятости населения. В исследуемый период наблюдался интенсивный рост абсолютной численности занятых в социальной сфере. О происходивших изменениях можно судить по данным таблицы 14.
Таблица 14
Динамика занятости в отраслях социальной сферы в 1958-1975 гг.
Источники: Народное хозяйство СССР в 1965 г.: стат, ежегодник. М., 1966. С. 558-559; Народное хозяйство СССР в 1970 г.: стат, ежегодник. М., 1971. С. 510-511; Народное хозяйство СССР в 1975 г.: стат, ежегодник. М., 1975. С. 532-533. Расчеты наши.
Представленные в таблице 14 абсолютные и относительные данные показывают, что с конца 1950-х и до середины 1970-х годов наблюдался как абсолютный, так и относительный рост числа занятых в отраслях социальной сферы. Рост среднегодовой численности рабочих и служащих, занятых в народном хозяйстве, несколько отставал от роста численности занятых в отраслях социальной сферы, и особенно в сфере просвещения. В целом, на наш взгляд, численность занятых в главных отраслях социальной сферы (социальное обеспечение, здравоохранение и просвещение) была относительно небольшой и не отвечала потребностям государства благосостояния.
Ограниченность общегосударственных бюджетных ресурсов, вынужденная экономия на социальных расходах предопределили экстенсивные формы развития общественных фондов потребления. Бюджетное финансирование гарантировало населению базовый объем бесплатных социальных услуг. Благодаря бюджетным ассигнованиям функционирование отраслей социальной сферы не зависело от хозяйственной конъюнктуры. Обществу это давало чувство защищенности и стабильности. Вместе с тем, бюджет, полностью возмещая затраты учреждений, предоставлявших населению бесплатные услуги, не получал от них никаких доходов. Обслуживание населения на условиях бесплатности исключало для учреждений, оказывающих соответствующие услуги, возможность получать доходы. Нередко это становилось фактором, сдерживающим развитие общественных фондов потребления. Бюджетное финансирование в известной мере препятствовало интенсивному развитию социальной сферы, не обеспечивало полного удовлетворения потребностей общества в медицинских и социальных услугах, не позволяло адекватно оценить затраты труда работников непроизводственных отраслей, в частности, врачей, сотрудников социальных .учреждений, учителей, воспитателей детских дошкольных учреждений. Недооценка затрат труда, отсутствие механизма экономического стимулирования имели своим следствием серьезную проблему качества обслуживания.
61 КПСС о профсоюзах. М., 1957. С. 376.
62 Зверев А.Г. Записки министра. М., 1973. С. 190,191.
63 Роик В.Д. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества // Человек и труд. 1997. № 2. С. 62.
64 Дегтярев Г.П. Пенсионные реформы в России. М., 2003. С. 178.
65 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 69. Л. 56-57.
66 Там же. Ф. 2. On. 1. Д. 768. Л. 14. Неделимый фонд колхоза использовался на расширенное воспроизводство и пополнялся отчислениями из чистого дохода. В него входила основная часть производственных и непроизводственных фондов, не подлежавшая распределению между колхозниками.
67 Там же. Л. 144.
68 Там же. Оп. 3. Д. 79. Л. 47-48.
69 Народное хозяйство СССР в 1968 г.: стат, ежегодник. М., 1969. С. 572; Народное хозяйство СССР в 1970 г.: стат, ежегодник. М., 1971. С. 537.
70 РГАНИ. Ф. 2. On. 1. Д. 810. Л. 90; Оп. 3. Д. 79. Л. 62.
71 Вестник Архива Президента. 2006: Генеральный секретарь Л.И.Брежнев, 1964-1982. С. 112.
72 РГАНИ. Ф. 2. Оп. 3. Д. 217. Л. 58.
73 Там же. Л. 59.
74 Вестник Архива Президента. 2006: Генеральный секретарь Л.И.Брежнев, 1964-1982. С. 111. В конце 1970 г. в Польше возник экономический и политический кризис, рабочие Балтийского побережья выступили против повышения цен на продукты питания, требуя права создавать независимые профсоюзы. Забастовки были подавлены - В.Гомулка приказал полиции стрелять в рабочих.
75 РГАНИ. Ф. 2. Оп. 3. Д. 217. Л. 60; Вестник Архива Президента. 2006: Генеральный секретарь Л.И.Брежнев, 1964-1982. С. 111.
76 Народное хозяйство СССР в 1959 году: стат, ежегодник. М., 1960. С. 800, 801,803,804.
77 Народное хозяйство СССР в 1963 году. С. 654, 655; Народное хозяйство СССР в 1975 г. С. 742,743.
78 Народное хозяйство СССР в 1970 г. С. 13. Расчеты наши.
79 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 58. Д. 41. Л. 178.
80 Народное хозяйство СССР в 1970 г. С. 569.
<< Назад Вперёд>>
