2.Источники финансирования и направления расходов общественных фондов потребления
Изменения методологии, принципов и методов расчета показателей, связанных с распределением общественных фондов потребления, приводили к изменениям итоговых показателей. Так, в 1961-1962 гг. в объем общественных фондов потребления стали включаться расходы на социально-культурные мероприятия колхозов, профсоюзов и общественных организаций, затраты государства на содержание жилищного фонда в той его части, которая не покрывалась установленной в СССР относительно низкой квартирной платой, а также амортизационные отчисления на восстановление основных непроизводственных фондов.
Важно отметить, что в общественные фонды потребления не включались расходы на капитальные вложения, капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, но учитывались суммы износа основных непроизводственных фондов учреждений просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, чьи услуги предоставлялись населению бесплатно или на льготных условиях.
Не относились к общественным фондам потребления затраты государства на финансирование науки, обороны и управления, и лишь частично относились расходы на искусство и средства информации (включая радио и телевидение). Отсюда следует, что общественные фонды потребления не были тождественны тем «коллективным благам», о которых писал Джон Ролз, когда анализировал экономическую систему социализма. Американский философ отмечал, что «существуют коллективные блага самого разного рода, от военного оборудования до услуг здравоохранения». Стандартным примером неделимого коллективного блага Ролз считал защиту нации от (неоправданной) агрессии извне. По мнению автора «Теории справедливости», организацию производства и финансирование «коллективных благ» должно брать на себя государство. Ролз сделал и еще одно важное замечание относительно коллективных благ: «Так как вопрос о пропорции общественных ресурсов, направляемых на их производство, отличается от вопроса об общественной собственности на средства производства, нет необходимой связи между двумя этими понятиями»22. Как известно, советские исследователи связывали возникновение общественных фондов потребления в СССР и других социалистических странах именно с наличием общественной собственности на средства производства23.
ЦСУ СССР относило к общественным фондам потребления следующие направления расходов: на просвещение, здравоохранение и физическую культуру, социальное обеспечение и социальное страхование, на содержание жилищного фонда; единовременные премии, не входящие в фонд заработной платы, а также на оплату очередных отпусков рабочим, служащим и колхозникам.
В соответствии с целевым назначением и функциями общественных фондов потребления основная их часть финансировалась из государственного бюджета. Со второй половины 1960-х годов заметную роль стали играть так называемые нецентрализованные источники. Структура источников финансирования общественных фондов потребления представлена в таблице 9.
Таблица 9
Источники финансирования общественных фондов потребления
Источник: Развитие и финансирование общественных фондов потребления. М., 1978. С. 28,61.
Данные, представленные в таблице 9, показывают, что доля государственного бюджета в общественных фондах потребления ежегодно уменьшалась, но все же оставалась самой большой. Из государственного бюджета полностью финансировались социальное обеспечение, здравоохранение и просвещение. С уменьшением в общественных фондах потребления прямых бюджетных ассигнований понижалась и доля ресурсов, направляемых в эти отрасли, что отрицательно влияло на их развитие. Кроме прямых ассигнований, из бюджета выделялась дотация бюджету государственного социального страхования, она составляла в 1960-е годы примерно 48% от всех доходов и поступлений бюджета государственного социального страхования24. Значительные средства из союзного бюджета направлялись также в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников. В результате прямого и косвенного участия средств государственного бюджета в конце 1960-х годов финансировалось почти 55% всех денежных выплат и бесплатных услуг населению из общественных фондов потребления.
Общий объем денежных выплат и бесплатных услуг из общественных фондов потребления исчислялся органами ЦСУ на основании отчетных данных об исполнении государственного бюджета СССР, сводных годовых отчетов предприятий и организации, а также колхозов. Кроме того, производились экономические расчеты по отдельным направлениям расходов, по которым отчетные данные отсутствовали. Для обеспечения достоверности расчетов использовались, как правило, и многие другие источники информации.
Говоря о государственном бюджете как основном источнике финансирования общественных фондов потребления, важно отметить следующий факт. Часто в процессе хозяйственной деятельности возникала необходимость изыскать дополнительные денежные ресурсы, чтобы сбалансировать народнохозяйственный план и государственный бюджет. Обычно Политбюро создавало специальную комиссию, которая разрабатывала соответствующие мероприятия. В перечень предлагаемых мер, как правило, включалось предложение сократить расходную часть бюджета. Например, в 1967 г. комиссия Политбюро сочла необходимым «осуществить сокращение на 3% всех расходов бюджета, за исключением расходов на оборону, капиталовложения, заработную плату, пенсии, пособия, питание и стипендии»25. Аналогичные меры принимались и в другие годы, но всегда ассигнования на социальные выплаты из общественных фондов потребления оставались неприкосновенными26. На наш взгляд, такой выбор приоритетов был в известной мере обусловлен тем неписаным «общественным договором», важнейшим компонентом которого была социальная политика, и согласно которому правящий режим не имел права понижать уровень материального положения населения.
Значительная часть общественных фондов потребления (более 35%) направлялась на социальное обеспечение и государственное социальное страхование. В этой области можно выделить три направления расходов: пенсии, социальные пособия и «прочие расходы». Выплата пенсий финансировалась из четырех источников: из государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования, централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников и за счет средств колхозов.
За счет прямых ассигнований из государственного бюджета выплачивались: пенсии военнослужащим рядового и сержантского состава срочной службы и их семьям27; пенсии, назначенные постановлениями Совета Министров СССР; пенсии персональным пенсионерам.
За счет средств бюджета государственного социального страхования (с учетом дотации из союзного бюджета) выплачивались: пенсии работающим пенсионерам труда; работающим пенсионерам - инвалидам Отечественной войны III группы; пенсии неработающим пенсионерам.
Источником информации для расчета суммарных расходов на выплату этих пенсий служили годовые сводные финансовые отчеты ВЦСПС об исполнении бюджета государственного социального страхования, а также годовые отчеты об исполнении государственного бюджета СССР по разделам «Социальное обеспечение» и «Государственное социальное страхование».
За счет средств централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников (с учетом ассигнований из государственного бюджета) выплачивались пенсии членам колхозов. Источником информации о расходах на выплату этих пенсий служили отчеты органов социального обеспечения.
Пенсии за счет средств колхозов выплачивались в основном до 1965 г., в последующие годы этот вид пенсионного обеспечения имел незначительное распространение. В 1960-е годы удельный вес всех пенсий в общих расходах на социальное обеспечение и социальное страхование составлял 70-73%.
Вторым по значимости направлением расходов в области социального обеспечения и социального страхования являлись денежные пособия. Выплата различных видов пособий осуществлялась практически из всех источников, за счет которых формировались общественные фонды потребления.
Расходная часть Государственного бюджета СССР содержала отдельную статью, по которой проходили расходы на государственные пособия многодетным и одиноким матерям. Ассигнования по этой статье постепенно сокращались, что являлось следствием социальных и демографических процессов. В 1958 г. в СССР получали пособие 3,45 миллиона многодетных матерей (с четырьмя и более детьми), в 1970 г. - 3,2 млн, а в 1975 г. - 2,6 млн многодетных матерей. Одиноких матерей, получавших пособия, в 1958 г. насчитывалось 3,3 млн, а в 1965 г. 1,6 млн (в последующие годы публикация сведений об одиноких матерях прекратилась). В 1958 г. на выплату пособий многодетным и одиноким матерям было направлено из государственного бюджета 530 млн рублей, в 1965 г. - 462 млн, в 1970 г. - 435 млн, а в 1975 г. - 389 млн руб.28
В советской литературе редко писали о размерах и условиях выплаты государственных пособий одиноким и многодетным матерям, чаще всего авторы указывали лишь на сам факт государственной помощи этим матерям. Между тем, в высшие партийные инстанции поступали тысячи писем от одиноких и многодетных матерей, в которых они просили повысить государственные пособия и продлить срок выплаты этих пособий29. Одиноким матерям выплачивалось пособие на одного ребенка в размере 5 рублей в месяц, на двух детей - 7,5 рублей, на трех и более - 10 рублей. Выплата пособий прекращалась по достижении детьми 12-летнего возраста. Министерство социального обеспечения, которое занималось выплатой государственных пособий многодетным и одиноким матерям, и куда также поступало большое количество заявлений от этой категории граждан, неоднократно вносило в Совет Министров СССР предложения об увеличении размера пособий как минимум в два раза и о выплате их до достижения детьми 18 лет30. Однако правительство не поддержало данные предложения из-за недостатка денежных средств.
Многодетным матерям были установлены единовременные и ежемесячные пособия: при рождении третьего ребенка единовременно выплачивалось 20 рублей, при рождении четвертого ребенка - единовременно 65 рублей и.ежемесячно по 4 рубля, при рождении пятого - 85 и 6 рублей соответственно и т.д. Матерям, имеющим десять детей, при рождении каждого следующего ребенка единовременно выплачивалось 250 рублей, ежемесячно по 15 рублей. Ежемесячные пособия выплачивались со второго года после рождения ребенка и до пятилетнего возраста31. Выплата пособий не зависела от доходов родителей.
Конечно, такая система выплаты пособий не могла способствовать снижению дифференциации в доходах и ликвидации бедности многодетных и неполных семей. Государственных средств, выделяемых на эти цели, было явно недостаточно, и они не приносили должного результата. Научные сотрудники Госплана РСФСР, изучавшие этот вопрос по просьбе аппарата ЦК КПСС, предлагали значительно увеличить размер пособий и выплачивать их не только в зависимости от количества детей, но и от размера дохода в расчете на каждого члена семьи. Так делалось, например, в Чехословакии. Предлагалось отменить действующую систему выплаты пособий одиноким и многодетным матерям и заменить ее семейными надбавками. Данное предложение убедительно обосновывалось, но для его реализации требовалось денежных средств в 10-12 раз больше, чем государство расходовало на выплату пособий одиноким и многодетным матерям32.
По поручению ЦК КПСС вопрос о помощи многодетным семьям неоднократно рассматривался в правительственных комиссиях. Решение проблемы советское руководство видело в значительном расширении сети школ-интернатов и детских дошкольных учреждений, увеличении количества групп продленного дня. Планировалось, что дети из многодетных и неполных семей будут пользоваться услугами этих учреждений на льготной или бесплатной основе33.
Пособия на детей малообеспеченным семьям стали выплачиваться только с 1 ноября 1974 г. на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 25 сентября 1974 г. Право на пособие имели семьи, в которых средний совокупный доход на члена семьи не превышал 50 рублей в месяц. Пособия назначались и выплачивались в размере 12 рублей в месяц на каждого ребенка до достижения им 8-летнего возраста. Выплата пособий производилась за счет средств государственного бюджета, передаваемых в бюджет государственного социального страхования. Малообеспеченные семьи колхозников получали пособия на детей за счет средств централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников34.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 сентября 1981 г. государственные пособия одиноким матерям (не состоящим в браке) были повышены до 20 рублей в месяц на каждого ребенка и стали выплачиваться до достижения детьми 16-летнего возраста35.
Многие виды денежных пособий выплачивались рабочим и служащим, а также членам их семей из бюджета государственного социального страхования. Расходная часть этого бюджета включала в себя выплату пособий: по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка, а также на погребение.
В 1960-1970-е годы число получателей всевозможных денежных пособий, в том числе и единовременных, неуклонно расширялось. Удельный вес всех пособий в общих расходах на социальное обеспечение и социальное страхование составлял в 1960-е годы 26-27%.
Третьим направлением расходов в области социального обеспечения и социального страхования (после пенсий и пособий) являлись льготы и бесплатные услуги, часто обозначаемые в статистических документах как «прочие расходы». В эту группу входили расходы на содержание домов для взрослых и малолетних инвалидов, домов для престарелых, затраты на бесплатное протезирование, организационно-административные расходы и др. Источником покрытия этих расходов были государственный бюджет, бюджет государственного социального страхования и средства колхозов. В общем объеме расходов на социальное обеспечение и социальное страхование доля льгот и бесплатных услуг составляла всего 2,0-2,2%. Этих средств было явно недостаточно, чтобы решить одну из наиболее острых проблем советской социальной политики - проблему социального обеспечения одиноких престарелых граждан и инвалидов. Ее решение, с одной стороны, напрямую зависело от состояния и развития народного хозяйства, а с другой стороны, во многом определялось безучастным отношением к данному вопросу многих руководителей разных уровней, да и всего общества в целом.
В мае 1958 г. в Москве состоялось Всероссийское совещание руководящих работников органов социального обеспечения РСФСР. Практически каждый выступавший говорил об острой нехватке домов для инвалидов, об их плохом обеспечении или даже о полном отсутствии в каких-то регионах. Все докладчики единодушно отмечали, что «на дома инвалидов денег не дают», что никто не хочет решать эту актуальнейшую проблему, хотя речь чаще всего идет о судьбах людей, ставших инвалидами вследствие войны. Одним из наиболее злободневных вопросов было протезирование инвалидов.
Директор Свердловского протезного завода Круглов рассказал коллегам, как он в течение нескольких лет безуспешно обивал пороги московских министерств и ведомств, добиваясь выделения средств на реконструкцию предприятия. В своем обращении в Министерство социального обеспечения РСФСР он с горечью отмечал: «За 30 лет существования этот завод не расширен, не улучшены условия работы, и в обслуживание инвалидов не вложено ни одного гроша, в то время как за эти ЗО лет построены гигантские заводы и другие предприятия, приобретшие мировую славу, а часть инвалидов работали на этих предприятиях, создавали материальные ценности для нашего социалистического общества, на эту часть инвалидов не обращается никакого внимания». Директор просил на реконструкцию завода, который обслуживал пять областей и ежедневно принимал до 100 инвалидов, всего 3-3,5 млн рублей в расчете на год. По его мнению, вопросы финансирования не удавалось решить только потому, что Министерство социального обеспечения «не ставило резко перед ЦК партии, перед Советом Министров этот вопрос, а без этого нельзя»36. В чем-то директор протезного завода был прав. Решение финансовых вопросов в социальной сфере часто зависело не от фактического наличия или отсутствия денежных ресурсов, а от расстановки приоритетов в их расходовании. Характерным примером может служить приоритетное финансирование льготного обслуживания персональных пенсионеров, в частности, организации так называемого «лечебного питания».
В июне 1956 г. на основании распоряжения Совета Министров СССР от 12 мая 1956 г. в Москве был организован филиал столовой лечебного питания на 2 000 мест для персональных пенсионеров союзного и республиканского значения - старых большевиков с дореволюционным партийным стажем. К концу 1958 г. услугами столовой пользовались 2 174 пенсионера. Из-за права пользования этой столовой между коммунистами с дореволюционным стажем шли настоящие бои. Дело в том, что за обеды, которые стоили 126 рублей в месяц, старые большевики платили от 18 до 50 рублей в месяц (в зависимости от их статуса). Остальное доплачивало государство. Таким образом, при общей стоимости отпускаемых столовой продуктов на сумму 3,8 миллиона рублей в год, государственная дотация составляла 2,6 миллиона рублей37. Организацией лечебного питания персональных пенсионеров занималось Министерство социального обеспечения РСФСР, никаких финансовых трудностей при реализации данного «социального проекта» у министерства не возникало.
Государственные расходы на содержание домов для престарелых и инвалидов увеличивались по мере расширения сети этих социальных учреждений. В сентябре 1967 г., когда страна готовилась отметить 50-летний юбилей советской власти и партийные органы выступали со всевозможными социальными инициативами, заведующий Отделом науки и учебных заведений ЦК КПСС38 С.П.Трапезников направил в Секретариат ЦК КПСС служебную записку «О недостатках в развитии сети учреждений социального обеспечения». В записке отмечалось, что, несмотря на достигнутые успехи в расширении сети домов-интернатов для престарелых и инвалидов, все же «в большинстве союзных республик сеть существующих домов не обеспечивает потребности остро нуждающихся в постороннем уходе пенсионеров». Всего в стране в этот период насчитывалось 1 420 домов-интернатов для престарелых и инвалидов, в которых на полном государственном обеспечении находились 249 260 человек. На 1 января 1967 г. своей очереди на помещение в дома-интернаты ожидали более 27 тысяч человек. Тяжелое положение создалось также с устройством в дома-интернаты детей-инвалидов.
В записке Трапезникова указывалось, что многие существующие интернаты открывались в малоприспособленных помещениях (в бывших бараках, монастырских зданиях и т.д.) и из-за длительности эксплуатации пришли в ветхое состояние, а часть из них была совершенно непригодна для проживания. Так, например, из 822-х домов, имевшихся в РСФСР, в 368 домах (45%) отсутствовал водопровод, в 564 (69%) не было канализации, в 512 (62%) отсутствовало центральное отопление, 120 домов (15%) находились в аварийном состоянии. Во многих домах-интернатах на одного человека приходилось всего 2,3 кв. метра жилой площади вместо 4-х кв. метров, предусмотренных санитарными нормами. Аналогичное положение наблюдалось и в других союзных республиках39.
Представляя в Секретариат ЦК КПСС записку о недостатках в развитии сети учреждений социального обеспечения, отдел науки просил направить ее руководителям местных партийных и исполнительных органов для принятия необходимых мер. Положение было настолько серьезным, что 13 ноября 1967 г. Совет Министров СССР принял постановление «О мерах по расширению сети домов для престарелых и инвалидов и улучшению бытовых условий в этих домах». В соответствии с этим постановлением советы министров союзных республик были обязаны обеспечить в 1968-1970 годах строительство домов для престарелых и инвалидов на 73,2 тысячи мест. Однако, как сообщалось в 1970 г. в докладных записках в ЦК КПСС из министерств социального обеспечения союзных республик, при существующих объемах финансирования «этот план будет выполнен только в 1973-1975 гг.»40.
Совет Министров СССР постановлением от 13 ноября 1967 г. установил с 1 января 1968 г. новые расчетные денежные нормы на питание в домах для престарелых и инвалидов: для взрослых 84 копейки в день и для детей-инвалидов -95 копеек. Эти нормы обеспечивали минимально необходимый прожиточный уровень потребления.
Кроме того, постановление расширяло круг платных услуг. Впервые советам министров союзных республик предоставлялось право создавать в системе министерств социального обеспечения союзных республик платные пансионаты для престарелых граждан, имевших возможность оплачивать свое содержание в них41. В 1969 г. республиканские советы министров разработали соответствующие положения о платных пансионатах для престарелых граждан. Однако в тот период эта социальная инициатива по ряду причин объективного и субъективного характера не получила поддержки ни у населения, ни у местных руководителей.
Одним из главных направлений расходов из общественных фондов потребления было просвещение, на долю которого в 1960-е годы приходилось 30% всех расходов из этих фондов. Расходы на просвещение включали затраты на содержание детских садов, образовательных школ всех типов, детских домов, пионерских лагерей, на содержание учреждений (дворцы пионеров, дома детского творчества, станции юных натуралистов и т.д.) и организацию мероприятий по внешкольной работе с детьми, на содержание культурно-просветительных учреждений (библиотеки, музеи, выставки, дворцы культуры, клубы и др.). Сюда же относились расходы на подготовку кадров, в эти расходы включались затраты на содержание высших и средних специальных учебных заведений, курсов подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.
Около 40% всех расходов на просвещение из общественных фондов потребления составляли затраты на общеобразовательные школы. Школы финансировались преимущественно из государственного бюджета. Наибольшая сумма затрат (83%) приходилась на заработную плату школьным работникам, главным образом, учителям. Повышение ставок и окладов заработной платы учителям, проводившееся в 1965 и 1972 годах в соответствии с правительственной социальной программой, вело к заметному увеличению объемов общественных фондов потребления. Остальные затраты на школы - это хозяйственные, учебные расходы, а также расходы на льготное питание учащихся, находящихся в группах продленного дня.
Абсолютная сумма расходов на просвещение ежегодно увеличивалась, однако доля этих затрат в общественных фондах потребления постепенно снижалась. Если в 1955 г. расходы на просвещение составляли 35% в суммарном объеме общественных фондов потребления, то в 1975 г. - около 28%. Государство испытывало серьезные трудности с финансированием системы образования и настойчиво искало пути снижения текущих расходов.
Многие социальные инициативы правительственных органов, имевшие целью сократить бюджетные расходы на образование, вызывали серьезную критику со стороны руководителей учреждений и ведомств, финансируемых из общественных фондов потребления, а также со стороны местных советских и партийных органов. В 1967 г. в течение нескольких месяцев в высших эшелонах власти велась дискуссия, вызванная предложением Госплана СССР изменить с 1 января 1968 г. существовавший порядок материального обеспечения учащихся в системе профессионально-технического образования. В частности, Госплан СССР предлагал прекратить предоставление бесплатных услуг учащимся (питание, обмундирование и др.) и заменить их выплатой стипендий. Это давало существенную экономию в расходах. Государственный комитет по профессионально-техническому образованию настаивал на сохранении прежнего порядка материального обеспечения учащихся, мотивируя свою точку зрения тем, что «в профессионально-технических училищах обучается молодежь, как правило, из малообеспеченных семей, нуждающихся в значительной помощи государства на период получения рабочих профессий».
Как показали материалы проведенного в 1967 г. обследования, из 1708 тысяч учащихся профессионально-технических училищ 30% - это сироты и воспитанники детских домов, а 70% -это дети из малообеспеченных семей, в которых доход на одного члена семьи был в среднем в два раза ниже прожиточного минимума42. «В настоящее время, - аргументировал свою позицию Государственный комитет по профессионально-техническому образованию, обращаясь за поддержкой в ЦК КПСС, - на одного учащегося профессионально-технического училища в среднем расходуется в месяц 18-20 рублей на питание и 6 рублей на обмундирование. Принимая во внимание вышеуказанный состав учащихся и материальную обеспеченность их семей, практически нельзя возложить на многих родителей эти расходы»43. Кроме того, в технических училищах выплачивалась стипендия от 18 до 36 рублей в зависимости от отраслей народного хозяйства, для которых готовились кадры квалифицированных рабочих. Все эти и другие выплаты и льготы Госплан предлагал заменить единой стипендией в размере 20 рублей в месяц.
Вопрос рассматривался в специальной правительственной комиссии с участием представителей советов министров союзных республик. Доводы сторон обсуждались на заседании Президиума Совета Министров СССР. В итоге было принято решение сохранить существовавшую систему материального обеспечения учащихся профтехучилищ. Более того, Государственному комитету по профессионально-техническому образованию удалось добиться увеличения норм расходов на бесплатное питание, о чем настойчиво просили и учащиеся, и руководители училищ. Дискуссия по этому вопросу продолжалась и в последующие годы, когда численность учащихся, обеспечиваемых бесплатным питанием, возросла до 75% от общей численности учащихся. Свое мнение высказали и экономисты Министерства финансов СССР: «Затраты на бесплатное питание, обмундирование не стимулируют улучшение качества обучения, поскольку они не поставлены в зависимость от успеваемости, как, например, выплата учащимся училищ стипендий. Бесплатное материальное обеспечение ослабляет влияние родителей на воспитание подростков. Часть расходов родителей по содержанию детей перекладывается на государство»44. Теоретически эта точка зрения была верной, но она не учитывала состава учащихся, который на протяжении ряда лет практически не менялся. Между тем, именно в 1970-е годы государство официально признало проблему бедности, начав выплачивать пособия на детей малообеспеченным семьям. Дискуссию по вопросам материального обеспечения учащихся учебных заведений системы профессионально-технического образования нельзя назвать междуведомственным спором, поскольку она была обусловлена не межведомственными разногласиями, а принципиально разными подходами к решению социальных проблем.
Безуспешной оказалась и другая попытка финансовых органов сэкономить на просвещении. В 1966 г. Правительственная комиссия по сокращению бюджетных расходов предложила увеличить наполнение классов в общеобразовательных школах союзных республик на 2 учащихся. При обсуждении проекта бюджета 1967 г. по расходам на народное образование это предложение было учтено, и Министерство финансов СССР провело соответствующие сокращения расходной части бюджета.
Против такой школьной политики резко выступили руководители союзных республик. Так, в заявлении в ЦК КПСС министра просвещения Эстонской ССР Ф.М. Эйсен сообщалось, что планируемое увеличение наполнения классов приведет в республике к ликвидации около 50-60 начальных школ и 35 восьмилетних. В Эстонской ССР с 1959 по 1965 год в целях экономии расходов уже было ликвидировано 253 маленьких начальных школы. Средний радиус обслуживания сельских школ доходил до четырех километров, а местами превышал 10-12 км. «Ввиду разбросанности сельского населения такое сокращение школьной сети и увеличение наполняемости классов не является возможным», - говорилось в заявлении министра45.
Аналогичные протесты поступили и из других союзных республик. После обсуждения вопроса на правительственном уровне Госплан СССР и Министерство финансов изменили свои первоначальные планы. На 1967 г. увеличение наполнения классов общеобразовательных школ было запланировано на 0,7 человека, а не на 2, как предусматривалось ранее.
Иногда в погоне за снижением текущих расходов на просвещение советское руководство принимало непродуманные решения, которые имели серьезные отрицательные последствия. Так, например, 2 июня 1959 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли совместное постановление «О расширении самообслуживания в общеобразовательных школах, школах-интернатах, детских домах, профессионально-технических, суворовских училищах, в средних специальных и высших учебных заведениях». В соответствии с этим постановлением в школах страны стала широко внедряться система самообслуживания, и, соответственно, повсеместно был значительно сокращен штат школьных уборщиц и обслуживающего персонала. Это привело к тому, что во многих школах даже ученики младших классов стали привлекаться к мытью и натирке полов, при этом им приходилось поднимать и передвигать тяжелые парты. Вместо привлечения школьников к уборке только классных помещений, в большинстве учебных и учебно-воспитательных заведений на детей полностью возлагалась уборка зданий (коридоров, столовых, спортивных залов), заготовка дров, приготовление пищи, мытье и ремонт окон, в том числе и расположенных на 2-3 этажах.
Эти и другие злоупотребления системой самообслуживания выявили органы здравоохранения союзных республик, проводившие в первой половине 1966 г. массовую проверку организации и осуществления работ по самообслуживанию в учебно-воспитательных учреждениях. В январе 1967 г. в ЦК КПСС поступила докладная записка министра здравоохранения СССР академика Б.В. Петровского, в которой сообщалось, что «в ходе проверки был выявлен ряд серьезных нарушений в организации и проведении работ по самообслуживанию: в подавляющем большинстве школ работы проводятся без учета возраста, пола, физических возможностей, состояния здоровья детей и без соблюдения правил личной гигиены».
В записке министра указывалось, что нигде учащиеся не были обеспечены спецодеждой для целей самообслуживания, в большинстве школ не было горячей воды, во многих школах отсутствовали предметы личной гигиены (мыло, полотенца), из-за отсутствия умывальников, а также горячей, а нередко и холодной воды учащиеся после уборки не имели возможности вымыть руки. Использование холодной воды в зимнее время вело к частым простудным заболеваниям. Сложившаяся практика уборки туалетов, умывальных комнат и классных помещений резко повышала опасность заражения гельминтами и острыми кишечными инфекционными заболеваниями, таила в себе эпидемическую угрозу.
В качестве доказательства Петровский приводил такую статистику, в Тбилиси удельный вес заболеваемости школьников дизентерией, инфекционным гепатитом и зараженности гельминтами в 1965 г. по сравнению с 1958 г. (до введения самообслуживания) стал выше: инфекционным гепатитом - в 25 раз, дизентерией - в 2 раза, гельминтами - в 1,5 раза. В 1965 г. в 243-х школах Москвы были зарегистрированы вспышки инфекционного гепатита. Обследования, проведенные в некоторых союзных республиках, показали, что в школах Белоруссии от 25% до 65% детей были заражены гельминтами, в Минске этот показатель составлял 30%. В Молдавской ССР уровень заражения гельминтами был также высок и доходил в отдельных районах до 42%46. И это несмотря на то, что во всех союзных республиках органы здравоохранения регулярно проводили среди школьников массовые мероприятия по дегельминтизации.
«Все вышеизложенное говорит о том, что в целом положение с организацией и проведением работ по самообслуживанию в 1966 г. по сравнению с 1962 г., когда проводилась подобная проверка, мало чем изменилось, основные недостатки в работе повторяются», - сообщалось в записке Министерства здравоохранения СССР. В связи с тем, что самообслуживание не дало желаемых результатов, в ряде школ Грузии, Белоруссии, Азербайджана и других республик местное руководство отказалось от привлечения детей к проведению работ по самообслуживанию. Результаты проверки однозначно свидетельствовали о том, что отсутствие необходимого штата уборщиц и технического персонала оказывало крайне неблагоприятное влияние на санитарное состояние и содержание школьных помещений.
Резко критикуя насаждавшуюся в советских школах систему самообслуживания, министр здравоохранения СССР пытался убедить членов ЦК КПСС, что нельзя осуществлять самообслуживание «без обеспечения школ горячей водой, уборочным, в том числе электрическим механизированным инвентарем, спецодеждой для учащихся и без создания необходимых условий для соблюдения детьми правил личной гигиены»47. Высшее партийное руководство не возражало против доводов академика Б.В. Петровского, однако систему самообслуживания ни в тот период, ни позже так и не отменило. К самообслуживанию постепенно привыкли, как привыкают к неприятной повинности. В последующие годы руководители школ и других учебных заведений стали активно привлекать для выполнения ремонтных и других работ по благоустройству и уборке школьных зданий и учебных кабинетов не столько учеников, сколько их родителей, а также собирать деньги на выполнение этих работ. Доходы родителей становились одним из «источников финансирования» общественных фондов потребления.
Здравоохранение было третьим по объему финансирования направлением расходов из общественных фондов потребления. В основе советской системы здравоохранения лежали принципы бесплатности и общедоступности медицинского обслуживания для всех членов общества. Характерной чертой советской медицины считалась ее профилактическая направленность, которая проявлялась в развитии сети лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений, проведении массовых оздоровительных и спортивных мероприятий. Структурно это нашло отражение в объединении расходов в одно направление - «расходы на здравоохранение и физическую культуру». Абсолютная сумма расходов по этому направлению ежегодно увеличивалась, однако удельный вес этих затрат в общественных фондах потребления постепенно снижался. Если в 1955 г. расходы на здравоохранение составляли почти 19% в суммарном объеме общественных фондов потребления, то в 1975 г. - чуть более 14%.
Основным источником финансирования расходов на здравоохранение являлся государственный бюджет. Бюджетная классификация расходов была весьма сложной и включала в себя расходы на содержание больниц, диспансеров, станций скорой медицинской помощи, детских яслей и т.д. До 1971 г. расходы на содержание детских яслей, источником покрытия которых был государственный бюджет, относились к здравоохранению, потом их стали учитывать в разделе «Просвещение». Основную часть текущих затрат государственного бюджета на содержание больниц и других лечебно-профилактических учреждений составляли расходы на заработную плату медицинского персонала (более 60% всех расходов). В соответствии с социальными программами правительства заработная плата различных категорий медицинских работников была повышена в 1964 г. в среднем на 23%, в 1968 г. - на 13,4%, в 1972 г. - на 23%, что привело к заметному росту бюджетных ассигнований на эти цели. Более 13% текущих расходов государственного бюджета на здравоохранение составляли расходы на питание больных в период стационарного лечения, эти расходы увеличивались по мере прироста коечного фонда. Из государственного бюджета финансировались также расходы на медикаменты и перевязочные средства, их рост с 8% в 1960 г. до 10% в 1970 г. связан с расширением сети больниц и повышением нормы расходов в расчете на один койко-день.
Кроме ресурсов государственного бюджета, на развитие здравоохранения направлялись средства из бюджета государственного социального страхования: доля расходов за счет этого источника во всех расходах на здравоохранение и физическую культуру из общественных фондов потребления составляла 4-5%.
Доля ресурсов предприятий, организаций, колхозов и бюджета профсоюзов составляла в расходах на здравоохранение и физическую культуру в начале 1970-х годов менее 10%.
Принцип бесплатности советского здравоохранения не исключал возможности предоставления части услуг в сфере медицинского обслуживания на платной основе. Но развитие платных лечебных учреждений не являлось социальной проблемой, поскольку 96% всех услуг оказывалось населению бесплатно бюджетными медицинскими учреждениями. Бесплатная медицинская помощь гарантировалась Конституцией. Вопрос о расширении сферы платных услуг приобрел актуальность в начале 1970-х годов, когда денежные доходы граждан заметно возросли.
В дискуссиях по проблеме оптимального соотношения бесплатных и платных услуг были как противники предоставления медицинских услуг на платной основе, поскольку это противоречило принципам организации советского здравоохранения, так и сторонники развития платных медицинских услуг, поскольку это позволяло гражданам преодолеть жесткое прикрепление к определенному лечащему врачу, получить вне очереди медицинскую помощь или консультацию высококвалифицированного специалиста. Большинство специалистов склонялось к тому, чтобы расширять сферу платных услуг, поскольку потребность населения в медицинских услугах удовлетворялась далеко не полностью. Однако до конца существования СССР средства населения так и не стали сколько-нибудь заметным источником финансирования расходов на здравоохранение.
Медицинское обслуживание в СССР часто подвергалось резкой критике со стороны населения, что находило отражение в многочисленных письмах граждан в различные инстанции, начиная от редакций газет и кончая ЦК КПСС. В большинстве писем содержались жалобы на значительную перегрузку больниц, поскольку коечный фонд больниц не удовлетворял потребностей населения, из-за чего многие больные, нуждавшиеся в госпитализации, получали отказ. Во многих больницах не хватало кроватей, постельного белья, часто не было необходимого оборудования, отсутствовала современная аппаратура, остро ощущался недостаток медикаментов. Больницы, особенно в отдаленных местностях, испытывали острую нужду в медицинских кадрах, прежде всего, не хватало врачей-специалистов. В некоторых письмах граждане жаловались на грубость врачебного и обслуживающего персонала, на бездушное отношение к больным и их нуждам48. Такое отношение отчасти можно было объяснить высокими нормами обслуживания и значительной перегрузкой медицинского персонала. Согласно утвержденным нормам, в обычных больницах на одного врача приходилось 30 больных, а на медсестру и санитарку - по 40, в поликлинике за один час приема врач должен был успеть принять от 5 до 8 больных. Следует заметить, что в медицинских учреждениях для номенклатурных работников эти нормы были в 2-3 раза ниже49.
С просьбами и жалобами по поводу недостатков медицинского обслуживания в ЦК КПСС обращались не только простые граждане, но и руководители регионов. Норильский горком КПСС просил улучшить снабжение медицинских учреждений медикаментами. Дагестанский обком КПСС жаловался на острую нехватку врачей всех специальностей и просил направить в республику выпускников медицинских вузов. С аналогичными просьбами в высшую партийную инстанцию обращались советские и партийные руководители Башкирской АССР, Чечено-Ингушской АССР, Иркутской области, Алтайского края и многих других регионов Советского Союза50.
Не в лучшем положении были и центральные области России. Калининский обком партии сообщал в 1966 г. в ЦК КПСС: «В области создалось тяжелое положение с обеспечением медикаментами. Потребности лечебно-профилактических учреждений и населения в 300 наименованиях препаратов, ежедневно применяющихся во врачебной практике, удовлетворяются в пределах 10-50%». Просьба секретаря обкома А.А. Кондрашова «поручить Министерству здравоохранения рассмотреть вопрос об улучшении медикаментозного обеспечения лечебных учреждений области» была удовлетворена, и Калининской области был дополнительно выделен целый ряд дефицитных медикаментов51.
Но положительные решения принимались далеко не всегда. Когда ставился вопрос о выделении дополнительных ассигнований на нужды здравоохранения или о направлении врачей на работу в ту или иную область, ответ чаще всего был отрицательным. В 1967 г. в ЦК КПСС поступило письмо секретаря Рязанского обкома КПСС, в котором сообщалось, что «Рязанская область на протяжении ряда лет испытывает большие трудности с медицинским обслуживанием сельского населения, связанные с недостатком врачебных кадров в районных и участковых больницах»52. В этой области на 10 000 сельского населения приходилось 5 врачей, и это притом, что в Рязани был крупный медицинский институт. Но его выпускники не имели права самостоятельно выбирать место работы, их в плановом порядке распределяли по всем регионам страны.
В том же году в ЦК КПСС обратился Владимирский обком партии, который просил выделить дополнительные средства на строительство больниц и помочь укомплектовать лечебные учреждения области врачебными кадрами. «До настоящего времени положение с обслуживанием населения лечебно-стационарной помощью в ряде городов и районов области остается крайне напряженным. <.. .> Ряд помещений районных и участковых больниц находится в аварийном состоянии. В учреждениях здравоохранения области ощущается большой недостаток врачебных кадров. В настоящее время не хватает 1 090 врачей», - описывали ситуацию руководители области. Вопрос был рассмотрен в Совете Министров РСФСР. Оказалось, что по сравнению с другими областями Российской Федерации дела во Владимирской области обстояли не так уж плохо. Руководству области напомнили, что в соответствии с планом межведомственного распределения молодых специалистов область получит в 1967 г. 108 врачей, а в 1968 г. - 130. Что же касается выделения дополнительных ассигнований на строительство больниц, то область получила категорический отказ. В официальном ответе Совета Министров РСФСР от 27 апреля 1967 г. сообщалось: «В связи с ограниченностью капитальных вложений, предусмотренных для РСФСР на 1966-1970 годы по отрасли “Здравоохранение”, и необходимостью преимущественного направления их на строительство учреждений здравоохранения в районах Сибири и Дальнего Востока, а также в районах с низкой обеспеченностью больничными койками, Совет Министров РСФСР не имеет возможности увеличить Владимирскому облисполкому объем капитальных вложений по этой отрасли»53.
Отказ Совета Министров РСФСР с аналогичной мотивировкой получил в мае 1968 г. Тульский областной комитет партии, который также просил увеличить ассигнования по разделу «Здравоохранение» и направить в Тульскую область молодых врачей - выпускников медицинских вузов. Кроме того, областное руководство просило ЦК КПСС выделить санитарный автотранспорт, поскольку «в области совершенно не имеют санитарного автотранспорта 11 больниц и санэпидстанций, его недостает на станциях скорой и неотложной помощи и особенно для участковых и сельских врачей». Отказывая Тульскому обкому партии по данному пункту заявления, Совет Министров РСФСР писал: «В связи с тем, что дефицит в санитарном автотранспорте в целом по РСФСР составляет 25 тысяч автомобилей, выделить в настоящее время дополнительно санитарные автомобили не представляется возможным, поэтому вопрос о повышении обеспеченности учреждений здравоохранения области санитарным автотранспортом будет рассмотрен при уточнении проектов планов на 1969 и 1970 г.»54.
Приведенные примеры свидетельствуют о серьезных проблемах в сфере здравоохранения, но их нельзя рассматривать как доказательство того, что советское руководство мало уделяло внимания вопросам подготовки врачебных кадров или материально-техническому обеспечению данной отрасли. В декабре 1969 г. был принят закон СССР «Об утверждении Основ законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении», на развитие этой отрасли в девятой пятилетке (1971-1975) была выделена, по словам Брежнева, «огромная сумма». Эта социальная программа расценивалась высшим партийным руководством как «крупное мероприятие»55. Однако «бесплатное и общедоступное» здравоохранение стоило очень дорого и требовало гораздо больше денежных средств, чем могло выделить и выделяло на его развитие советское государство.
Госплан СССР и Министерство финансов СССР, перед которыми партия ежегодно ставила задачу «изыскать дополнительные средства» для реализации тех или иных социальных программ, решительно выступали против любых незапланированных расходов в социальной сфере. Порой это приводило к серьезным спорам и разногласиям в правящих кругах. Характерным примером может служить дискуссия, развернувшаяся летом 1967 г. по вопросу о снижении розничных цен на медикаменты. Инициатива исходила от двух отделов аппарата ЦК КПСС, которые имели в виду приурочить осуществление этого мероприятия к 50-летию Советской власти. Несмотря на явную политическую и идеологическую подоплеку партийной инициативы, Министерство финансов СССР, ссылаясь на «напряженное положение с финансовыми ресурсами в стране в текущем году и на 1968 г.», просило «отложить рассмотрение вопроса».
Более категорично высказался председатель Госплана СССР Н.К.Байбаков: «Снижение розничных цен на медикаменты в расчетах повышения жизненного уровня населения к 50-летию Советской власти и на 1968-1970 годы не предусмотрено. В связи со значительным недостатком финансовых ресурсов проводить мероприятия, увеличивающие расходы государства, представляется нецелесообразным»56. Авторы проекта не согласились с доводами Госплана СССР и Министерства финансов СССР и продолжали настаивать на своей инициативе, ссылаясь на «большое социальное значение дальнейшего улучшения здравоохранения». В итоге, дебаты, продолжавшиеся около четырех месяцев, закончились полным поражением партийных чиновников, которые были вынуждены снять дискуссионный вопрос с голосования57.
Планово-финансовые органы, оценивавшие партийные инициативы в сфере социальной политики с точки зрения экономических и финансовых возможностей государства, нередко выступали в качестве серьезных оппонентов при обсуждении тех или иных социальных проектов, требовавших увеличения ассигнований из государственного бюджета. В этих междуведомственных спорах арбитром выступало высшее руководство ЦК КПСС.
Органы ЦСУ включали в общественные фонды потребления также и расходы на оплату очередных отпусков рабочим, служащим и колхозникам. Доля этих расходов в суммарном объеме общественных фондов потребления составляла 1012%. Вопрос о правомерности включения фондов для оплаты отпусков в общественные фонды потребления являлся в советской экономической литературе дискуссионным. Высказывалась точка зрения, что фонды для оплаты отпусков не должны включаться в общественные фонды потребления, поскольку эти средства распределяются по труду и с них взимается налог58. В зарубежной литературе советская традиция рассматривать ежегодный оплачиваемый отпуск рабочим, служащим и колхозникам в качестве денежной выплаты из общественных фондов потребления подвергалась насмешкам и критике59.
Как уже отмечалось, в начале 1960-х годов в общественные фонды потребления стали включать затраты государства на содержание жилищного фонда в той его части, которая не покрывалась квартирной платой. Эти расходы составляли примерно 5,5% общественных фондов потребления. Эксплуатация быстро растущего жилищного фонда требовала значительных затрат, которые не восполнялись квартирной платой, остававшейся практически неизменной с 1920-х годов. Возрастающая убыточность жилищного хозяйства покрывалась за счет государственной дотации, которая в 1970-е годы составляла около 5 миллиардов рублей в год. Эту дотацию рассматривали как помощь населению, проживающему в государственном жилищном фонде. Дотирование расходов жилищного хозяйства оказывало сдерживающее влияние на развитие жилищного строительства, поскольку отвлекало значительные финансовые ресурсы.
В годы перестройки, когда общество начало осознавать, что государство несет непосильную социальную нагрузку, именно это направление расходов общественных фондов потребления подвергалось наиболее резкой критике. В экономической литературе неоднократно высказывалась мысль о необходимости ликвидации дотации жилищному хозяйству и о повышении квартирной платы до уровня, позволяющего полностью возмещать все эксплуатационные расходы, включая затраты на капитальный ремонт жилищного фонда60.
22 Ролз Дж. Теория справедливости / научн. ред. В.В.Целищев. Новосибирск, 1995. С. 238-241.
23 Ачаркан В.А., Кряжев В.Г Общественные фонды потребления в СССР. М„ 1972. С. 4.
24 ГАРФ. Ф. Р-5451. Оп. 29. Д. 964. Л. 1-а; Д. 1202. Л. 1.
25 РГАНИ. Ф. 2. Оп. 3. Д. 79. Л. 54.
26 Там же. Д. 44. Л. 85.
27 С 1964 г. из этих средств также выплачивались пособия на детей военнослужащих срочной службы.
28 Народное хозяйство СССР в 1963 году: стат, ежегодник. М., 1965. С. 511, 512, 657; Народное хозяйство СССР в 1965 г.: стат ежегодник. М., 1966. С. 606, 785; Народное хозяйство СССР в 1975 г.: стат ежегодник. М., 1976. С. 603,745.
29 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 30. Д. 186. Л. 134-135.
30 ГАРФ. Ф. А-413. Оп. 1. Т. 2. Д. 2799. Л. 4,117-118.
31 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 20. Д. 225. Л. 7.
32 Там же. Л. 7-9.
33 Там же. Оп. 30. Д. 266. Л. 181-182.
34 Ведомости Верховного Совета СССР. 1974. № 40. Ст. 663.
35 Там же. 1981. № 36. Ст. 1032.
36 ГАРФ. Ф. А-413. Оп. 1. Т. 2. Д. 3044. Л. 184-189.
37 Там же. Д. 3032. Л. 208.
38 В аппарате ЦК КПСС вопросами социального обеспечения и социального страхования занимался специальный сектор, входивший в Отдел науки и учебных заведений ЦК КПСС.
39 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 59. Д. 50. Л. 250-251.
40 Там же. Оп. 62. Д. 82. Л. 37-39. К 1970 г. число мест в домах для престарелых и инвалидов увеличилось на 36 тысяч, т.е. план ввода новых домов-интернатов был выполнен примерно на 50%. В 1970 г. в стране насчитывалось 286 тысяч мест в домах для престарелых и инвалидов (число домов - 1 471), т.е. 1,2 места на 1 000 человек населения.
41 Свод законов СССР. М., 1984. Т. 2. С. 761, 762.
42 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 59. Д. 49. Л. 75,79.
43 Там же. Л. 76.
44 Развитие и финансирование общественных фондов потребления. С. 114.
45 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 58. Д. 39. Л. 70-71.
46 Там же. Оп. 59. Д. 50. Л. 27-31.
47 Там же. Л. 31.
48 Там же. Оп. 30. Д. 186. Л. 178-182.
49 Тамже. Д. 267. Л. 187-188.
50 РГАСПИ. Ф. 556. Оп. 23. Д. 125. Л. 1, 3, 11, 16, 35; Д. И. Л. 134136; Д. 12. Л. 52; Д. 13, Л. 45-47; РГАНИ. Ф. 5. Оп. 60. Д. 55. Л. 13.
51 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 58. Д. 41. Л. 24-26.
52 Там же. Оп. 59. Д. 51. Л. 20-21.
53 Там же. Л. 56.
54 Там же. Оп. 60. Д. 55. Л. 56
55 Вестник Архива Президента. 2006: Генеральный секретарь Л.И.Брежнев, 1964-1987. С. ПО.
56 РГАНИ. Ф. 5. Оп. 59. Д. 50. Л. 183.
57 Там же. Л. 194.
58 Ланцев М.С. Социальное обеспечение в СССР (экономический аспект). М., 1976. С. 30.
59 Stiller Р. Sozialpolitik in der UdSSR 1950-80: Eine Analyse der quan-titativen und qualitativen Zusammenhange. Baden-Baden, 1983. S. 39.
60 Коломин E.B., Пешехонов Ю.В. Роль финансов в реализации социальной политики КПСС. С. 122.
<< Назад Вперёд>>
