12. Налоговые реформы в Туркестане и проблема самоокупаемости среднеазиатской окраины
Судя по напряженности дискуссий, вопрос о «доходности» Туркестана значительно больше волновал правительство, нежели, например, финансовая ситуация в Закавказье. Вопрос о приоритете экономических или геополитических интересов в завоевании Средней Азии является предметом многолетних споров историков3. Но, как бы то ни было, по сравнению с ситуацией в Закавказье экономические мотивы имели существенно большее значение в формировании стратегии в Средней Азии. Ожидания высокой прибыльности новой среднеазиатской окраины сопровождали разработку военных планов в 1850-1860-е годы, причем эти ожидания связывались как с развитием торговли и хлопководства, так и с возможностью получения непосредственных доходов от налогообложения4.
На практике первые годы владения Туркестаном не принесли ничего, кроме огромных затрат. Убыточность среднеазиатской окраины поставила под вопрос целесообразность дальнейшего расширения империи в этом направлении. В 1871 году, когда планы российского командования в Средней Азии еще не были полностью реализованы, капитан Генерального штаба Л. Костенко заключил, что огромные затраты русской власти в Туркестане приводят «в уныние многих и заставляют вообще скептически относиться к пользе для России всей Средней Азии. В скептиках невольно зарождается мысль: не лучше ли совсем бросить этот чудовищный, заколдованный край...»5. Однако финансовые соображения не могли служить достаточным основанием для отказа от реализации планов расширения границ. С другой стороны, обременение имперского бюджета большими расходами на окраинах заставило задуматься об использовании экономических ресурсов новых территорий для покрытия имперских издержек.
Одним из первых к этой проблеме обратилось военное ведомство. В 1879 году полковник Алексей Николаевич Куропаткин (будущий управляющий Закаспийской области и военный министр) представил в Военное министерство записку «Опыт исчисления доходов и расходов по Азиатской России, Кавказу и Оренбургскому краю».
В первую очередь Куропаткин обратил внимание на отсутствие практики изучения доходов и расходов и в целом экономической ситуации на периферии, а также и на отсутствие особого учреждения, которое следило бы за «общим балансом» финансов окраинных областей, «давая своевременные объяснения каждому чувствительному колебанию в бюджетах различных азиатских округов и тем позволяло... определить для каждого из округов размер той поддержки, которую дает он нашим общим финансовым поступлениям или, что еще важнее, тот дополнительный расход, который он вызывает сверх доставляемых им местных доходов и который приходится доплачивать из поступлений с областей Европейской России»6.
Составленный Куропаткиным расчет военных расходов и доходов по пяти военным округам (Кавказскому, Восточно-Сибирскому, Западно-Сибирскому, Оренбургскому и Туркестанскому) базировался на росписи 1878 года. В него не были включены экстраординарные расходы «на приготовления... на случай разрыва с Англией» и на «сосредоточение отряда войск к бухарской границе на случай движения в Афганистан». В целом военные расходы среднеазиатских окраин следовало отнести к категории не местных, а общегосударственных, так как значительная часть сосредоточенных на Кавказе войск «служит для наступательных действий в Турции, а часть войск в Туркестане может служить для наступательных действий к стороне Индии против Англии». И все же в будущем эти окраины должны были сами содержать и защищать себя, «без ослабления платежных сил и средств Европейской России»7.
По сведениям Куропаткина внутренние военные округа (Оренбургский и Западно-Сибирский) приносили доход в бюджет: их росписи показывали превышение поступлений над расходами (соответственно 2 886 961 и 3 639 109 руб.). Росписи пограничных округов — Кавказского, Восточно-Сибирского и Туркестанского — сводились с дефицитом. В Кавказском военном округе доходы составили 12 463 370 руб., расходы — 37 283 055 руб. (из них 22 911 912 руб. по смете Военного министерства); в Восточно-Сибирском округе расходы (20 046 117 руб.) превышали доходы (8 160175 руб.) на 1 885 942 руб. (в состав расходов Куропаткин включил расходы на содержание арестантов и расходы морского ведомства). Наконец, Туркестан принес в бюджет 3 132 335 руб. и израсходовал 9 160 387 руб. Таким образом, Туркестан, имея шестимиллионный дефицит, стоял на втором месте по убыточности после Кавказа.
Огромные расходы на Кавказе были вызваны русско-турецкой войной. Несмотря на то что прямые военные расходы («экстра-ординарные») не были включены в расчет, и военное ведомство, и гражданская администрация несли существенные издержки. В то же время финансовая ситуация в Туркестане, по мнению Куропаткина, могла быть существенно улучшена: «Оседлое население Туркестанского края по своему экономическому положению стоит в значительно лучших условиях, чем земледельческое население России, но участвует в платеже всех прямых и в особенности косвенных сборов в гораздо слабейшей пропорции, чем русское население». Куропаткин рассчитывал, что после окончания кадастровых работ прямые сборы с населения возрастут. Но ситуация со сбором косвенных налогов могла быть исправлена пересмотром структуры сборов. Одной из главных причин недобора косвенных налогов являлось «запрещение по закону Магомета употребления вина туземцами». В результате акцизный сбор с населения Туркестанского военного округа составлял 260 тыс. руб. в год. В Европейской России на каждого жителя приходилось по 2 руб. в год акцизных платежей. По этому расчету Туркестанский военный округ с населением 4 млн. душ должен был приносить 8 млн. руб. в год8.
Помимо того что население Туркестанского края имело привилегии по прямому и косвенному обложению, оно было также освобождено от воинской повинности. Учитывая льготное финансовое положение жителей края, Куропаткин предложил ввести финансовую компенсацию в виде военного налога в общей сумме 3 125 000 руб. в год — эту сумму предполагалось взимать с туземного населения края9.
Записка Куропаткина заинтересовала военного министра Д.А. Милютина. Министр полагал, что баланс был составлен не совсем точно, не было проведено четкого различия между собственно местными и общегосударственными расходами и доходами. Но сам расчет показался ему «чрезвычайно полезным». Милютин направил записку на рассмотрение государственного контролера и министра финансов, которые, как ни странно, по словам Милютина, не проявили к ней большого интереса. В таких условиях Военное министерство не имело возможности «одними собственными силами дать движение этому делу» и предпочло ограничиться пересмотром собственных окраинных бюджетов. Это тем более имело смысл потому, что дефицит окраинных округов, за исключением Кавказского, складывался в основном из военных расходов. Военное министерство, по мнению Милютина, могло и должно было пересмотреть свои сметы и «определить, какие именно войска и в какой численности необходимо было бы содержать в той или другой окраине собственно для местных ее потребностей и какие войска содержатся там по соображениям общегосударственным»10.
Финансовое состояние окраины не могло не привлекать внимания. Государственное казначейство вынуждено было ежегодно затрачивать миллионы рублей на гражданскую администрацию и содержание войск. Генерал-губернатор Туркестана Константин Петрович Кауфман, отчитываясь о финансовом состоянии края за 1867-1881 годы, признал, что за прошедшие 12 лет деятельности российской администрации расходы государственного казначейства почти в три раза превысили сумму доходных поступлений. Всего в казначейство поступило 32 423 391 руб. дохода, между тем израсходовано 99 546 595 руб. Таким образом, дефицит за 12 лет составил 67 123 204 руб.11
По мнению Кауфмана, значительное превышение расходов над доходами в местном бюджете объяснялось военно-политическим положением края и содержанием более чем 50-тысячной армии для охраны государственной границы на протяжении 4 тыс. верст. За 12 лет (1868-1879) в среднем военные издержки составили 75,45% расходов, гражданские — 24,55%12. Благодаря перенесению границы, Государственное казначейство сэкономило значительные суммы на содержание армии в Западно-Сибирском и Оренбургском генерал-губернаторствах. Сумма сбережений на этих расходах должна была составить не менее тех же 67 млн. руб. Таким образом, исключив из расходной части бюджета военные расходы и учитывая только гражданские, Кауфман пришел к выводу, что Туркестан принес за 12 лет 7 984 965 руб. 7 коп. чистой прибыли, которая могла быть рассматриваема «как пособие Государственному казначейству, возместившее часть военных издержек»13.
К абсолютно противоположным выводам пришел ревизовавший край в 1882 году Ф. Гире. По его данным, Туркестанский край, не считая издержек на его завоевание и первоначальное устройство, со времени существования в нем генерал-губернаторского управления по 1881 год, то есть в течение 14 лет, «изъял из средств Государственного казначейства на счет податных сил русского народа более 85 000 000 р.». Но даже эта огромная цифра дефицита не отражала реального положения дел. В действительности, по расчетам Гирса, издержки Государственного казначейства превышали 100 млн. руб. Таким образом, Туркестан по количеству дефицита до 1882 года занимал второе место из всех окраин империи после Закавказья и «поглощал средств Государственного казначейства в четыре раза больше, чем Привислинские губернии, значение которых во всех отношениях, несомненно, важнее среднеазиатских наших владений»14.
Результаты ревизии Гирса, оказавшие сильнейшее влияние на подготовку проекта Положения об управлении краем 1886 года, очень негативно оценивались многими преемниками Кауфмана.
По мнению туркестанской администрации, высказанные Гирсом суждения об убыточности Туркестана «принесли слишком много вреда»15.
Действительно, результаты ревизии Гирса способствовали укоренению мнения об убыточности края. Местная администрация всячески пыталась опровергнуть это суждение. Дискуссия между администрацией генерал-губернаторства и Министерством финансов об убыточности или доходности окраины сводилась, собственно, к вопросу, считать ли военные издержки, составлявшие от 2/3 до 3/4 расходов в Туркестане, местными или же сугубо имперскими.
В 1896 году командующий войсками Туркестанского военного округа генерал С.М. Духовской представил в Главный штаб рапорт о военном положении округа с просьбой об увеличении численности полицейских приставов. На это последовал отказ министра финансов С.Ю. Витте, заявившего, что «окраины и без того поглощают много сил и средств от внутренних губерний». В ответ Духовской распорядился подготовить записку, доказывающую финансовую состоятельность края.
Записка А. Стеткевича под названием «Убыточен ли Туркестан для России» была опубликована по распоряжению генерал-губернатора в 1899 году - Ее автор утверждал, что 132 млн. дефицита, накопившиеся за период с 1869 по 1896 год, совершенно несправедливо рассматриваются как ущерб, нанесенный империи. Напротив, за вычетом 174 млн. военных расходов оказывалось, что Туркестан принес России 42 млн. руб. дохода, и эта сумма увеличивается до 60 млн. руб., если учитывать экономию средств на содержание армии в ставших внутренними областях.
Брошюра Стеткевича была послана министру финансов с сопроводительным письмом генерал-губернатора. Глава администрации края пытался убедить Витте в ошибочности данных о дефиците Туркестана, которые послужили основанием для возбуждения вопроса о повышении налогообложения на окраине. Министр финансов в ответной записке отметил, что спор вокруг доходов и расходов по Туркестану представлял собой «частный случай, весьма ярко иллюстрирующий чрезвычайно важный сточки зрения интересов России общий вопрос о финансово-экономическом соотношении коренной России и окраин»16. Опровергая выводы Стеткевича, Витте доказывал, что окраина находится на привилегированном положении и что она достигла действительно весьма существенных успехов в экономическом развитии за последние несколько лет. Но эти успехи, «не только обеспечившие благосостояние местного населения, но и породившие в этой окраине новые источники дохода по обмену с Империей», были достигнуты «при помощи крупных материальных пожертвований со стороны коренной России». Витте считал, что русские капиталы, вложенные в хлопководство Туркестана, являлись самым важным источником развития провинции и роста денежных сбережений населения. Таким образом, рост доходов местных жителей при дефиците государственных доходов являлся достаточным основанием для «более интенсивного податного использования окрепших за период русского владычества в крае платежных сил... населения»17.
Одним из первых шагов к равномерному распределению имперских расходов стала попытка привлечения населения Туркестана к участию в военных расходах. Как нам известно, Финляндия и Польша выплачивали свой «долг» империи в форме пособий из окраинных казначейств. Ввиду отсутствия особых бюджетов Закавказья и Туркестана, не привлеченное к всеобщей повинности мусульманское население окраин должно было участвовать в общеимперских военных издержках путем выплаты особого налога. Аналогичная система компенсаций в виде военного налога существовала в Оттоманской империи. Там, напротив, обложению подлежало немусульманское население, не привлеченное на военную службу18.
Впервые идея введения военного налога в Туркестане была высказана Куропаткиным в цитированной выше записке 1879 года. В 1884 году возможность введения специального сбора обсуждалась в Комиссии по подготовке Положения об управлении Туркестанским краем. Комиссия признала эту меру преждевременной, и налог не был введен. В 1886 году Государственный совет принял решение о распространении действия закона о воинской повинности на Закавказье, причем мусульманское население обязано было вместо поставки новобранцев уплачивать военный налог в размере 528 тыс. руб. в год.
В1891 году идею введения военного налога для мусульман предложил генерал-губернатор Туркестана Александр Борисович Вревский. Он считал возможным применить те же нормы обложения, которые были установлены в Закавказье. Из расчета по 2 новобранца с 1000 человек мусульманское население края должно было поставлять 2 600 человек ежегодно. Расчет суммы налога производился из среднего ежегодного заработка новобранца, помноженного на 5 лет (срок службы). На Кавказе средний заработок был установлен в размере 60 руб. в год. Заработки оседлого населения Туркестана в среднем значительно превышали эту сумму, но уровень жизни кочевников, напротив, был существенно ниже. Поэтому Вревский предложил произвести расчет исходя из размера заработка в 30 руб. в год. Общая сумма 390 тыс. руб. в год составляла около 12,5% взимавшегося в Туркестане поземельного налога и кибиточной подати.
Вероятно, Вревский был уверен, что рано или поздно и Туркестану придется принять участие в несении воинской повинности в финансовой форме. Опережая Министерство финансов, генерал-губернатор предложил ввести этот налог, но при том условии, что полученные от взимания налога суммы будут расходоваться на местные нужды — прежде всего, ирригацию и устройство путей сообщения19.
Предложение Вревского было с энтузиазмом встречено министром финансов И.А. Вышнеградским. Однако он считал, что полученные по налогу суммы не должны оставаться в бюджете края, так как это не изменило бы «льготного положения туземцев» и к тому же стало бы нарушением установленных законом сметных правил. Вышнеградский настаивал на переводе всех полученных сумм в Государственное казначейство. Со своей стороны Главный штаб потребовал перечисления сумм военного налога в специальный фонд военного ведомства. Именно туда поступали средства, полученные от обложения мусульманского населения Кавказского края, которые в дальнейшем расходовались «на устройство туземных частей войск»20. Военный же министр вообще считал преждевременным введение налога в Туркестане: край еще не был достаточно «замирен», а предложенная Вревским сумма не представляла интереса для фиска.
Получив мнения министров, Вревский внес изменения в проект системы сборов, установив размер налога из расчета трех лет службы и с дифференцированной ставкой для оседлого и кочевого населения. Чтобы не отпугнуть население перспективой привлечения к воинской повинности, он предложил ввести этот налог под видом дополнительного государственного сбора. Общая сумма должна была составить 235 тыс. руб. Министерство финансов согласилось с этой формулировкой при условии перечисления всех средств в Государственное казначейство и распространения повинности на русское население. Но после ноября 1891 года дело о введении воинского налога было приостановлено.
В1898 году Министерство финансов вновь вернулось к вопросу о военном налоге. На этот раз сумма ожидавшегося дохода была в три раза больше предложенной туркестанским генерал-губернатором: 775 тыс. руб. Предполагалось вводить этот налог в виде 10% надбавки к главным прямым налогам — кибиточной подати и государственному поземельному сбору — и 15% к прочим поземельным сборам и промысловому налогу. В 1904 году проект закона о военном налоге в Туркестане был внесен в Государственный совет, но не был одобрен из-за начавшейся Русско-японской войны.
Поскольку необходим был полный пересмотр податной системы в крае, введение военного налога, разумеется, рассматривалось как в большей степени символическое мероприятие и не могло существенно повлиять на баланс окраины в имперских финансах. Основным способом повышения доходности окраины должна была стать реорганизация прямого и косвенного налогообложения.
Основы податной организации в Туркестанском крае были сформулированы в выработанном Степной комиссией проекте Положения об управлении в Семиреченской и Сыр-Дарьинской областях 1867 года21. Местное население было обложено сборами, существовавшими при ханских правительствах: податями херадж и танап (для оседлого населения) в размере 1/10 урожая и кибиточной податью (для кочевников) в размере 2 руб. 75 коп. с юрты. Сборы с оседлого населения основывались на принципе подоходности. Эта архаичная модель выглядела «очень справедливой» и эффективной на фоне российской системы налогообложения, более современной, но в то же время и более запутанной, подвергавшейся со всех сторон критике.
Руководствуясь принципом сохранения основ прежней налоговой организации, комиссия предоставила местному населению полномочия по раскладке и сбору податей. Мотивы такого «доверия» к местному населению были следующие: российская администрация не в силах контролировать правильность сборов, «вмешательство» в сбор податей обременит и само государство, и население, а справедливое распределение податей возможно только путем раскладки внутри самих обществ. Таким образом, как в отношении кибиточного сбора с кочевого населения, так и в отношении танапа и хераджа правительство «благоразумно устранило себя от сбора податей». Число кибиток и, следовательно, сумма сбора (из расчета 3 руб. с кибитки) определялись выборными представителями от волости, которые сообщали эти данные волостному управителю. Внутри волости сумма сбора раскладывалась между аулами, причем размеры обложения каждого аула и каждого владельца кибитки определялись «благосостоянием» семей.
Взимание сборов с оседлого населения было доверено местным выборным органам — хозяйственным общественным управлениям. Им предстояло составлять так называемые хераджные и танапные списки: определять величину запашки и категорию земель (некоторые категории земель, например вакуфные, принадлежавшие духовным учреждениям, не облагались), а также оценивать урожай. Составленные выборными списки представлялись областному правлению, и оно, в свою очередь, определяло сумму сбора22. Члены выборных хозяйственных управлений получали вознаграждение в размере 5% от собранного налога, что, как оказалось, не стало гарантией от злоупотреблений.
Излишнее доверие к туземной общественности стало причиной достигшего огромных масштабов налогового мошенничества. По словам М.А. Миропиева, туземные сборщики дошли до виртуозности в обмане русских властей. Они вели два списка по сбору податей: официальный и «свой домашний». Наиболее распространенным был раздел суммы подати между плательщиком и сборщиком, иначе говоря, взятки23. В результате сумма поступавших сборов ежегодно существенно уменьшалась, и это вынудило генерал-губернатора Кауфмана внести изменения в налоговую систему некоторых областей.
В 1869 году Кауфман, руководствуясь, по его словам, ходатайством Туркестанской казенной палаты о введении окладных сборов, установил ежегодную сумму окладной поземельной подати, по образцу применяемой для внутренних губерний раскладочной системы. За основу была принята несколько увеличенная сумма поступивших в 1869 году поземельных сборов по Сыр- Дарьинской области (288 504 руб.). Эта сумма была распределена на основе хераджных и танапных списков 1869 года по волостям. Таким образом, Кауфман рассчитывал гарантировать ежегодное поступление определенной суммы доходов, так как прежняя система не только не давала никаких гарантий, но и не позволяла прогнозировать налоговые поступления. В дальнейшем сумма поземельной подати постепенно увеличивалась процентными надбавками и к 1882 году была доведена до 505 024 руб. С 1876 года аналогичная податная система была введена в Заравшанском округе. Оседлое население Аму-Дарьинского отдела с 1877 года было обложено оброком в размере 1 руб. 80 коп. с десятины без учета доходности земель.
В Ферганской области в 1876-1881 годах население уплачивало хераджный и танапный сборы. В 1881 году Кауфман поручил специальным организационным комиссиям ввести взамен этих сборов оброчную подать с обрабатываемых земель в размере 1/10 дохода. Комиссии должны были измерить площади культурных земель и провести оценку их доходности. Измерение богарных (неорошаемых) земель не производилось, и в 1882 году, когда организационные работы были прекращены распоряжением генерал-губернатора М.Г. Черняева, только обрабатываемые земли были обложены новым оброком24.
Введение новых налогов являлось частью запланированной Кауфманом реформы поземельного устройства и административного управления. По его проекту, представленному в 1873 Г°ДУ> предполагалось закрепить за населением обрабатываемые им земли на праве постоянного пользования (при сохранении верховной собственности государства). Такого рода земли предполагалось обложить государственным оброком и земским сбором. Важным нововведением было включение в эту общую категорию заселенных сельскими жителями земель ранее не облагаемых налогами земельных участков служилой аристократии, так называемых мильков, а также части вакуфных земель, свободных от налогообложения. Размер государственной оброчной подати определялся в зависимости от разряда земли (всего предполагалось 8 разрядов) и от валовой доходности, но не более 10% от урожая. Земли, закрепленные в собственности посредством выданных русскими властями купчих, а также принадлежавшие на правах собственности ненаселенные вакуфные земли и мильки, подлежали обложению лишь земским сбором.
Проект Кауфмана в целом вызвал критику министерств, в том числе со стороны Министерства финансов, — главным образом из-за нового земельного устройства (утверждения государственной собственности на состоящие в пользовании земли). Поскольку проект не был утвержден, введенная Кауфманом в некоторых областях податная реформа действовала без формального узаконения. Таким образом, вводя в Ферганской области новую систему обложения, основанную на положениях проекта 1873 года, Кауфман действовал заведомо вопреки позиции финансового ведомства.
Введенная Кауфманом податная система стала одним из главных объектов критики и со стороны ревизовавшего край Ф. Гирса. Прежде участвовавший в работе Степной комиссии по подготовке проекта Положения об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей 1867 года, Гирс считал, что Кауфман заменил справедливую и выгодную для правительства систему налогообложения несправедливой и убыточной. Прежде всего, Гире признал ошибочным сам принцип поземельного устройства, положенный в основу податных реформ. По его словам, Кауфман, руководствуясь якобы исходящим из шариата правом собственности завоевателя на покоренные земли, трактовал все находящиеся в пользовании населения участки как государственную оброчную статью. В действительности же все операции с землями, находящимися в постоянном пользовании, производятся по нормам права частной собственности. Государство не должно было претендовать на них, тем более в то время, когда эволюция земельного строя в России шла в направлении укоренения института крестьян-собственников.
Обращаясь непосредственно к податной системе, Гирс отметил несостоятельность ее «коренного начала» — обложения по валовой доходности. По проекту Кауфмана, вся тяжесть поземельных налогов ложилась на беднейшее население, не имевшее собственности на землю. Реальная ставка налога доходила до 13% от урожая, так как обложению подлежали и земли под паром. Такой уровень обложения оказался очень обременительным для населения, которое должно было еще уплачивать и земские сборы. Кроме того, введенная Кауфманом система раскладки по административным единицам — волостям и уездам — не давала возможности учитывать при распределении податей условия земледелия и другие обстоятельства, влиявшие на доходность земель. В результате эта система не создала ни единства, ни гарантии налоговых поступлений, ни равномерного и справедливого обложения. И главное — она привела к понижению общей суммы доходов. Сходные последствия, по мнению Гирса, имели другие нововведения Кауфмана в Заравшанском округе и Аму-Дарьинском отделе25.
Сам Гирс не решился представить альтернативный проект податного устройства, сославшись на недостаточность данных. Он ограничился изложением «общих начал» податной организации, которые в принципе не слишком существенно отличались от системы Кауфмана. По мнению Гирса, в основание поземельного дохода нужно было положить доходность земли, так как ее ценность резко колебалась в зависимости от условий орошения. Гире признал «практическую невозможность» для русской власти сохранить неокладную систему, но в целях согласования с принципом подоходное™ оклад государственного налога должен был периодически пересматриваться. Самым важным, пожалуй, отличием системы Гирса являлся перенос раскладки обложения с уровня волости на как можно меньшие податные единицы: селения и мелких собственников. Раскладка должна была производиться представителями местного населения, а итоговый уровень обложения не должен был превышать 10%26.
Окончательно основные принципы земельной и податной организации были оформлены в Положении об управлении Туркестанским краем 1886 года. Земельный вопрос был решен в пользу закрепления частной собственности на землю, обрабатываемую населением. Таким образом, понятие государственного оброка, введенное Кауфманом, стало неприменимо, так как подразумевало собственность государства. Вместо этого положение установило новый государственный поземельный налог в размере 10% валовой доходности земли27 для искусственно орошаемых земель, а неорошаемые земли (богарные или ляльми) не облагались. От уплаты налога были освобождены ненаселенные вакуфные земли, доход от которых поступал в пользу духовных учреждений. По сути, большая часть вакуфных владений потеряла свои привилегии. Размер поземельного налога определялся с орошаемых земель отдельно по каждому земельному участку, принадлежавшему «целому обществу или частному лицу».
Таким образом, подразумевалось, что «общества» станут главными единицами обложения, а раскладка внутри обществ будет осуществляться выборными лицами. Точно так же — путем раскладки внутри обществ — должна была распределяться кибиточная подать с кочевников, размер которой определялся исходя из нормы 4 руб. с кибитки. На деле, однако, в большинстве случаев раскладка осуществлялась не выборными лицами, а представителями местной администрации с нарушениями принципа обложения земель по их доходности.
Как выяснилось впоследствии, правительство имело весьма неточное представление о социальной организации потенциальных налогоплательщиков, в том числе и относительно общины. Введение раскладочной податной системы, аналогичной российской, основывалось на убежденности, что в Туркестане существует община с круговой порукой, как и во внутренних губерниях России. В 1887 году генерал-губернатор Н.О. Розенбах даже ходатайствовал о законодательном закреплении в крае круговой поруки. Но Государственный совет отверг это предложение, сославшись на признанную уже нецелесообразность существования этого института в Европейской России. Лишь долголетняя практика и исследования позволили выяснить, что общинная организация в Туркестане действительно существует, но основывается она не на земельных отношениях, а на общем водопользовании28.
Оценка площади и валовой доходности ирригационных земель, подлежавших обложению государственным поземельным налогом, была поручена поземельно-податным комиссиям. Работа комиссий продвигалась очень медленно: к 1894 году ими были охвачены лишь два уезда — Ташкентский и Андижанский. Между тем финансовое положение края оставляло желать лучшего: податные поступления практически не изменились и составляли от 2 до 7,5% валовой доходности землевладений, вместо ожидавшихся 10%. Там же, где работы поземельно-податных комиссий были закончены, оклады поземельного налога увеличились — на 35% в Андижанском и 97% в Ташкентском уездах. В Самаркандском уезде, где работы комиссий только начинались, в некоторых сельских обществах с введением новых окладов размер налога должен был увеличиться в 10 и более раз29. Чтобы ускорить процесс обложения земель налогом и скорректировать обнаружившиеся в ходе деятельности комиссий недостатки положения, в 1894 году под председательством Д.Ф. Кобеко была учреждена специальная комиссия.
В конце 1890-х годов вопросом о финансовом состоянии Туркестана особенно заинтересовалось Министерство финансов. Как свидетельствует описанная выше полемика министра финансов с местными властями, С.Ю.Витте настаивал на изменении положения окраин в бюджете империи. С этой целью необходимо было поскорее завершить обложение поземельным налогом и привлечь население к несению прочих повинностей (отсюда возник упомянутый законопроект 1898 года о введении военного налога в Туркестане). В1899 году по инициативе Витте на основании предложений комиссии Кобеко были подготовлены проект Положения об уездных поземельно-податных присутствиях в Туркестанском крае и проект изменений некоторых статей Положения об управлении 1886 года и Правил о введении поземельно-податного устройства.
Финансовая сторона этих предложений состояла в распространении поземельного обложения на богарные (неорошаемые) земли, в том числе необрабатываемые, ненаселенные вакуфные земли, а также земли кочевников, перешедших к оседлому образу жизни. Для упрощения поземельно-податных работ изменялись способы определения доходности земли. Для усиления контроля и координации податного обложения учреждались уездные поземельно-податные присутствия и должности уездных землемеров. Не менее важной стороной внесенных комиссией Кобеко предложений было регулирование процесса закрепления земель в собственность, которое было отчасти направлено на ограничение перехода земель в руки местного населения. С этой целью требовалось провести межевание только тех участков, которые орошаются и используются владельцем. Таким образом, все богарные необрабатываемые земли, в том числе земли кочевников, автоматически считались государственными, и за их использование полагалось взимать плату. Все эти положения были утверждены и введены в действие го июня 1900 года.
Изменения в системе прямого обложения, несомненно, занимали центральное место в программе налоговых реформ в Туркестане. Вместе с тем они сопровождались преобразованиями других пошлин и сборов. Одним из важнейших источников доходов казны при ханских правительствах был «зякет» — общий для всех мусульман налог в размере 1/40 (2,5%) стоимости имущества. По существу, зякет взимался с торгового капитала и имел характер таможенных сборов. Посылая свой караван в какой-нибудь город, купец обязан был сообщить зякетчию о стоимости товара и после уплаты зякета получал ярлык на торговлю в течение года на сумму, соответствующую уплаченному налогу. Немусульмане должны были платить зякет в два раза больше — 5%. Высокие сборы обеспечивались тем, что зякет отдавался на откуп.
Действовавший на территории Туркестана Проект Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями 1867 года внес некоторые изменения в систему зякетных сборов, главным из которых была отмена откупов. Кроме того, в крае было распространено действие русского торгового положения, предусматривавшего совершенно иной порядок сборов с торговли: сбор за свидетельства на право торговли и промыслов и билеты на торговые и промышленные заведения. Под действие российского законодательства подпадали лица русского происхождения, а также купцы, торговавшие в Семиреченской области и Казалинском и Петровском уездах Сырдарьинской области. Эта попытка совместить две абсолютно разные системы обложения оказалась неудачной: она вызвала массу затруднений и существенно снизила налоговые поступления.
Резкое снижение доходов от торговых сборов поставило под сомнение необходимость вообще каких-либо изменений в зякетной системе. Защитники зякета рассматривали его как своего рода промысловую подать с дохода и считали, что зякет должен быть сохранен в первоначальном виде. Но, по мнению Туркестанской казенной палаты, возвращение к прежнему порядку было немыслимо. С приходом русской администрации зякет утратил первоначальный смысл обязательной для каждого мусульманина подати. Кроме того, откупная система — как, впрочем, и вся нерегулярная налоговая администрация ханств — была достаточно гибкой. В этом, как и во многих других случаях, высокий уровень обложения при прежних правительствах компенсировался иногда отсутствием правил. Размер зякета часто зависел от потребностей государственной казны, и зякетчие зачастую обходились без всяких предварительных оценок имущества. Напротив, «правильная» русская администрация не могла действовать по своему усмотрению. Она не могла применять прежние нормы зякетного обложения, так как при нормальной доходности в 20% 2,5%-й налог с капитала составлял 12,5% дохода: такой налог не существовал «ни в одном из государств, финансовые начала коих выработаны на здравых основаниях политической экономии»30. Мусульманский зякет был несовместим с российской системой обложения еще и потому, что требовал обнародования размера оборотов и торгового капитала, что в России составляло предмет коммерческой тайны.
В 1872 году в Ташкенте была создана специальная комиссия для обсуждения системы торговых сборов. Мотивируя отмену зякета необходимостью «органического слития» генерал-губернаторства с империей, комиссия предложила распространить на Туркестан действие Положения о торговле с некоторыми изменениями. Решением Комитета министров по представлению министра финансов с 1 января 1875 года взимание зякета было отменено. Постепенно на Туркестан было распространено действие и других положений о налогах и сборах: о гербовом сборе, о налоге с недвижимых имуществ в городах, об акцизных сборах31 и т.д.
Унификация налогообложения на окраинах никогда не была полной. Специфика налоговой политики правительства в Туркестане, как и в некоторых других регионах, определялась экономической специализацией региона. Главным богатством Туркестана являлся хлопок. Поэтому с середины 1880-х годов решение почти всех вопросов финансовой политики рассматривалось в перспективе развития хлопководства.
Хлопок был также главной причиной пристального внимания Министерства финансов и правительства в целом к финансовому состоянию окраины. Так, бюджетный дефицит Закавказья намного превышал затраты казны в Средней Азии. Но здесь при дефиците бюджета быстрыми темпами развивалось хлопководство, и доходность орошаемых земель, на которых выращивался хлопок, например, в Ферганской области, была просто сказочной.
Однако развитие хлопководства не сильно сказывалось на улучшении состояния бюджета.
Сохранение льготного налогообложения хлопководства являлось частью особой политики протекционизма. Повышенные пошлины на ввозимый иностранный хлопок (в 1868 году хлопок ввозился беспошлинно, но с 1878 по 1903 год пошлины выросли с 40 коп. до 4 руб. с пуда брутто), льготные железнодорожные тарифы и поземельное обложение (иногда не достигавшее и 1% валовой доходности, например в Ферганской области) позволили русскому хлопководству развиваться «гигантскими шагами». За 1890-1907 годы производство хлопка увеличилось в шесть раз32. Цены на хлопок с 1877 по 1904 год выросли на 15-20%, что тоже способствовало повышению доходности хлопковых хозяйств.
Система льготного обложения хлопковых посевов была введена с начала 1890 года. Еще в 1884 году — в самый пик так называемой хлопковой лихорадки, вызванной неожиданным успехом разведения американского хлопчатника в Средней Азии, туркестанский генерал-губернатор М.Г. Черняев обратился с ходатайством об освобождении плантаций хлопка от налога. Ходатайство Черняева было отклонено: министр финансов Н.Х. Бунге предложил вместо установления льгот поощрять хлопководов почетными отличиями и медалями. Положение об управлении 1886 года ввело новую систему поземельного обложения, которая не создавала никаких особых режимов обложения для хлопководческих хозяйств.
Руководствуясь статьями положения, в 1888 году Совет туркестанского генерал-губернатора принял решение при определении валовой доходности считать средним урожай 30 пудов с десятины (по мнению Совета, при меньшей урожайности «туземцы» заменяли хлопок другими культурами). Обложение десятины американского хлопчатника должно было составить 8 руб., а туземного — 6 руб. Ташкентские хлопководы обжаловали это решение перед министром финансов И. А. Вышнеградским, требуя либо вообще освободить их от налога, либо ввести обложение не выше 1 руб. 50 коп. с десятины.
Вышнеградский поддержал ходатайство хлопководов, но в данном случае от него не зависело утверждение окладов поземельного налога: это была прерогатива генерал-губернатора. Как ни странно, губернаторы туркестанских областей были настроены решительно против льгот для хлопководов, утверждая, что большая их часть — не «пионеры хлопководства в крае», не представители «наиболее высокой культуры», а спекулянты, ведущие хозяйство хищническим образом. В итоге местная администрация отказала в установлении льгот для хлопковых плантаций.
Министерство финансов было заинтересовано в покровительстве хлопковым хозяйствам. В этом сыграла свою роль поездка министра в Туркестан осенью 1890 года. Еще в мае Вышнеградский высказывал некоторые сомнения относительно желательности замены импортного хлопка отечественным (он опасался уменьшения поступлений таможенных пошлин от ввоза хлопка, составлявших 8 млн. руб. в год). Но уже несколько месяцев спустя он заявлял о том, что «заботы о поддержании и об упрочении отечественной культуры хлопка должны возобладать над опасением за слишком быстрое сокращение одной из крупных статей дохода в государственном бюджете». Министр финансов был захвачен идеей развития хлопкового дела в крае и убедился в том, что туркестанское хлопководство, которому была непосильна конкуренция с американскими поставщиками, может погибнуть без покровительства со стороны государства33.
Главной проблемой регулирования налогообложения хлопковых посевов была несовместимость льгот с системой раскладок, введенной положением 1886 года: окончательная сумма налога с каждого хозяйства определялась сельскими сходами, которые по причине большей доходности хлопка перекладывали основную массу налогов на хлопководов. Чтобы действительно уменьшить обложение хлопковых посевов, председатель Туркестанской казенной палаты Мордвинов предложил ввести дифференцированное обложение не по разрядам земель и валовой доходности, а по специализации на сельскохозяйственных культурах: виноградники и сады, рис, сухие посевы (в том числе хлопок), пар с перелогами.
По мнению Совета туркестанского генерал-губернатора А.Б. Вревского, осуществить это предложение на практике было невозможно, так как контроль за соблюдением раскладки по разрядам пришлось бы возложить на администрацию, а не на сельские общества. Вместо налоговых льгот Совет предлагал ввести другие формы поощрения: ссуды, премии, пониженные тарифы на перевозку и т.д.
Однако Министерство финансов было уверено в том, что только льготный налоговый режим может действительно поддержать хлопководческие хозяйства. Единственным способом защиты хлопководов являлось предложенное разделение на 4 категории по возделываемым культурам. В 1891 году Министерство финансов подало представление в Государственный совет о даровании льгот хлопководам Туркестана. Решением Государственного совета и июня 1891 года посевы хлопка были обложены по доходности «сухих посевов» — зерновых культур, бахчевых, кормовых и т.д. В1897 году срок действия льгот закончился, и, несмотря на достаточно строгое отношение Витте к налоговым поступлениям в Туркестане, действие льгот было продлено в 1900 году еще на шесть лет; оно, по сути, стало постоянным режимом34.
Поощряемое льготным обложением увеличение площади земель под хлопчатником имело не только положительные, но и отрицательные стороны. Стали расти цены на продукцию текстильных фабрик, за что приходилось платить потребителям в Европейской России и других областях. Увлечение разведением хлопка, приносившего несравненно больший доход, чем другие культуры, вытеснило другие зерновые культуры. В результате Туркестан испытывал большую потребность во ввозе пшеницы из соседних областей. По мнению некоторых критиков хлопкового протекционизма, неумеренное развитие хлопководства привело к истощению почвы и нарушению правильного севооборота35. Однако боязнь «хлопкового голода», зависимость от зарубежных поставщиков хлопка (главным образом, США) и стремление освободиться от этой зависимости (даже в период максимального развития хлопководства в Туркестане производимый там хлопок покрывал только 50% потребности легкой промышленности в этом сырье) заставляло правительство придерживаться политики финансовых льгот по отношению к среднеазиатскому хлопководству.
Развитие хлопковой индустрии в Туркестане требовало еще больших вложений. Главным условием расширения площадей под хлопковыми посевами являлась ирригация земель. В поиске средств для выполнения ирригационной программы правительство (не без содействия со стороны промышленников-текстильщиков36) обратило внимание на перспективу обложения самих хлопковых хозяйств. В 1908 году организованное при Главном управлении земледелия совещание при участии представителей текстильной промышленности Москвы и Лодзи высказалось за установление налога на «русский», бухарский и хивинский хлопок в размере 50 коп. с пуда. Полученные таким образом средства должны были пойти на орошение новых земель. Проект соответствующего закона был внесен в Совет министров и затем в Государственную думу.
Перспектива введения налога на хлопок вызвала энергичный протест со стороны производителей хлопка. Они требовали понижения ставки налога до 15 коп. с пуда и — главное — протестовали против использования этих средств для финансирования ирригационных работ. В попытке получить деньги для ирригации туркестанские хлопководы справедливо угадывали влияние московских и польских промышленных кругов, ищущих возможности приобретения новых источников сырья37.
В свою очередь Главное управление землеустройства и земледелия (ГУЗиЗ) заявляло о неэффективности дальнейшего существования режима протекционизма, ведущего к «крупным жертвам» со стороны населения империи. Оно считало справедливым переложить расходы на развитие хлопководства с потребителей на производителей. По оценкам ГУЗиЗ, введение налога в размере 50 коп. с пуда брутто позволило бы сформировать «хлопковый капитал». В управлении хлопковым капиталом могли бы принимать участие, наряду с уполномоченными ГУЗиЗ, наместником на Кавказе и туркестанским генерал-губернатором, и сами представители хлопководства и местной торговли и промышленности. Ожидалось, что доход от «хлопкового капитала» составит 4-5 млн. руб. в год38.
Внесенный ГУЗиЗ законопроект о налоге на хлопок не удовлетворил не только туркестанских производителей, но и промышленников, являвшихся едва ли не инициаторами этого законопроекта. Образованная при ЦК «Союза 17 октября» комиссия пришла к выводу, что ГУЗиЗ, скорее всего, вовсе не намерено тратить деньги на хлопководство. Правительство уже несколько раз пользовалось предлогом поиска денег на ирригацию, очередной раз повышая таможенные пошлины на привозное сырье, но из полученных миллионов только «какие-то жалкие юо ооо рублей» были действительно затрачены на ирригацию. Чтобы гарантировать правильное использование полученных за счет введения налога денег, промышленники требовали привлечь представителей текстильщиков Москвы, Петербурга и Лодзи к рассмотрению смет хлопкового капитала и расходованию этих средств39.
Таким образом, в дискуссии о налоге на хлопок столкнулись интересы различных кругов: среднеазиатских производителей хлопка, московских, петербургских и польских промышленников и ГУЗиЗ. Судьба этого вопроса была решена финансовой и сельскохозяйственной комиссиями Думы. Заявив, что введение налога на хлопок приведет к почти двукратному увеличению поземельных сборов, непосильному для хлопковых хозяйств, комиссии отклонили законопроект. Между тем налог на хлопок был введен год спустя, в 1914 году, решением Совета министров по представлению Хлопкового комитета40.
Дискуссия о налоге на хлопок как нельзя лучше выявила несовершенство созданной положением 1886 года системы поземельного обложения в Туркестане. Составители положения, очевидно, не могли в тот момент предвидеть особенностей развития сельского хозяйства в крае, поскольку местное хлопководство тогда только начинало набирать силу. Унифицированная система обложения оказалась неприменима в крае: различия в условиях земледелия на орошаемых и богарных землях, на землях, засеянных хлопком и другими культурами, не только обусловили неравномерность распределения налогового бремени, но и препятствовали росту доходов казны в крае. Вероятно, дифференциация налога и введение специального налога на хлопок позволили бы исправить ситуацию и увеличить (по крайней мере, в полтора раза) поступления прямых сборов в бюджет41. Но из-за боязни падения производительности хлопковых хозяйств и сопротивления местных производителей правительство не смогло отказаться от политики налогового протекционизма.
Развитие хлопководства в Туркестане сулило не только финансовую прибыль в виде налоговых поступлений. Правительство мечтало о возможности освободиться от ежегодный затрат миллионов рублей на покупку хлопка из-за границы. И если в момент приобретения Туркестана российское правительство не имело отчетливого плана использования ресурсов края, то к концу 1880-х годов не только у местной администрации, но и в Петербурге сложилось на этот счет определенное мнение: Туркестан должен превратиться в «хлопковый рай», аналог «хлопкового пояса» Америки.
Туркестан, действительно, представлял собой идеальный регион для развития хлопковой индустрии: климатические условия и качества почвы полностью соответствовали потребностям хлопководства. В середине 1880-х годов в результате долгих опытов по разведению различных сортов хлопчатника российским агрономам удалось добиться положительных результатов в разведении американского хлопка высокого качества, приносившего обильный урожай. Не хватало только одного: орошаемых земель. Не более 2% земель в Туркестане было охвачено ирригационными системами. Таким образом, развитие хлопководства в крае означало прежде всего развитие ирригации.
Политике ирригации в Туркестане посвящено довольно много исследований. Одна из последних работ — статья Мюриэл Джоффе «Самодержавие, капитализм и империя: Политика ирригации»42. Джоффе проанализировала дискуссии вокруг одного из главных вопросов программы ирригации — участия частных капиталов в осуществлении оросительных работ. Анализ подготовки законодательства об ирригации в 1908-1912 годах показывает, что правительство «металось» между двумя императивами: экономическим развитием края и финансовыми выгодами, с одной стороны, и усилением политического влияния в регионе путем русского переселения — с другой.
В одном из бюллетеней заседаний Хлопкового комитета в марте 1914 года констатировалось противоборство «двух течений» в «деле орошения земель в Средней Азии», между которыми «колебалась общественная и государственная мысль». Главная идея одного из них состояла в том, что «Туркестан — прежде всего южная колония, богатая производительными силами, а не страна для переселения, как Сибирь. Поэтому на первый план следует поставить государственную необходимость быстрого орошения для целей хлопководства и лишь в связи с этой задачей вопрос о колонизации русским элементом». Сторонники этой точки зрения довольно скептически относились к перспективе создания в Туркестане «оплота» русских переселенцев, не веря в их способность приспособиться к новому хозяйственному укладу. Вторая концепция основывалась на приоритете колонизационной политики и «сплочения русского центра с окраиной» с помощью переселенцев. Поскольку концессионеры вряд ли подчинились бы требованию заселять русскими переселенцами орошаемые земли, то крупные ирригационные работы следовало осуществлять на средства государства43.
Высокая стоимость ирригационного строительства ставила под вопрос возможность его осуществления за счет казны. В 1904-1913 годах ГУЗиЗ, созданный при нем специальный Хлопковый комитет, туркестанская администрация, представители биржевых комитетов Москвы, Лодзи, Коканда, а также других общественных организаций, выражавших интересы хлопководов и текстильщиков, участвовали в обсуждении проектов закона и условий, на которых частные капиталы могли быть привлечены в ирригационное строительство. Камнем преткновения стали положения, касавшиеся перехода части земель в собственность предпринимателей, условия распределения воды и получения правительственной гарантии на капитал. К началу Первой мировой войны в ГУЗиЗе было рассмотрено более 20 предложений от частных инвесторов, включая грандиозный проект группы московских промышленников44 по орошению 225 тыс. десятин земли в Ферганской области. Правительству, однако, так и не удалось ни договориться с предпринимателями об условиях концессии, ни провести в Думе закон о привлечении частных капиталов к оросительным работам. В этом ему помешало главным образом стремление сохранить земли Туркестана в государственной собственности и использовать их для целей колонизации, а также боязнь утратить влияние в пограничном регионе45.
Таким образом, из двух целей — государственная ирригация для колонизации или частная ирригация для промышленности — первая оказалась приоритетной. Впрочем, проблема подобного выбора была знакома не только российскому правительству. Важным аспектом имперской идеологической доктрины как российского, так и, например, британского империализма была «цивилизаторская миссия» по отношению к населению покоренных территорий. Носителями цивилизации должны были стать поселенцы из метрополии: предполагалось, что они обогатят местное население не только европейской культурой, но и более прогрессивными технологиями хозяйствования.
Однако реализация этой миссии посредством колонизации в Туркестане была невозможна. Колонизация в Средней Азии была экономически неоправданна. Русские переселенцы сами должны были постигать искусство выращивания хлопка, и, по словам главы изыскательной партии ГУЗиЗ в бассейне Амударьи В.В. Цинзерлинга, только при помощи местного населения в северных степных областях Туркестана им удалось добиться некоторых результатов. Один из наиболее амбициозных проектов — колонизация Голодной степи — окончился неудачей: поселенцы не смогли приспособиться к климату и условиям обработки почвы, большая часть работ в русских поселках выполнялась наемными рабочими из среды местного населения. Результатами деятельности русских хлопководов стали низкая урожайность, заболачивание и осолонение земель46.
Как показала Джоффе в своем исследовании политики добычи полезных ископаемых в Туркестане, те же причины, которые помешали развитию частных инвестиций в хлопководство — главным образом отсутствие соответствующего законодательного регулирования, — препятствовали и привлечению капиталов к разработке недр47.
Богатый ресурсами край не приносил дохода, что ставило под вопрос целесообразность дальнейшего расширения империи. В 1901 году М.А. Миропиев, ранее служивший в Туркестане, опубликовал сочинение «О положении русских инородцев», в котором утверждал, что продвижение в Среднюю Азию не принесло России ничего, кроме убытков. «Представьте себе, если бы мы не ходили в Среднюю Азию, а сидели бы в Оренбурге или в Омске и там охраняли свои границы и свое население от набегов киргизов и кокандцев, что вовсе не так было трудно, то ведь всех этих походов, всех этих чрезвычайных расходов мы не произвели бы; тогда ведь вся громадная денежная стоимость их осталась бы у нас дома, на нужды наших внутренних губерний». Предвидя рост имперских амбиций и стремление к дальнейшему продвижению в глубь «глиняных» территорий Средней Азии, Миропиев предрекал дальнейшее увеличение военных расходов48.
Развитие хлопководства доказало, что «глиняные» почвы Туркестана способны приносить огромные прибыли. Производство хлопка в Туркестане с 1887 по 1912 год выросло в 1400 раз — с 10 тыс. до 14 млн. пудов в год. Несмотря на это, доля импортируемого хлопка в 1911 году все еще составляла 51%49. Российские промышленники уплачивали «хлопковые миллионы» США, но, с другой стороны, российский бюджет получал значительные доходы на завышенных ввозных пошлинах. Средняя Азия превратилась в широкий рынок сбыта для русских товаров: взамен покупаемого хлопка российские промышленники ввозили продукцию текстильных фабрик. Важным шагом в направлении укрепления экономических связей со Средней Азией стало включение Бухары и Хивы в таможенную систему империи.
Несомненно, экономические связи России и Туркестана, особенно накануне Первой мировой войны, значительно расширились, и не только за счет торговли хлопком. В декабре 1874 года в Ташкенте было открыто отделение Государственного банка, в сферу которого до 1893 года входила вся территория Туркестанского края. Ташкентское отделение Госбанка давало кратковременные ссуды под залог процентных бумаг, драгоценных металлов и товаров, осуществляло коммерческие операции по учету векселей и других срочных документов, производило покупку и продажу золота, серебра и кредитных билетов, осуществляло размен последних. Наряду с отделением Госбанка в Ташкенте в 1881 году начал действовать Среднеазиатский коммерческий банк, осуществлявший в основном операции с процентными бумагами и по учету векселей. К 1915 году в Туркестане было открыто 10 отделений Госбанка и 40 отделений коммерческих банков. Среди коммерческих первостепенную роль играли петербургские и московские банки, занятые в основном операциями с хлопком, а также инвестициями в различные торгово-промышленные фирмы, товарищества, промышленное и железнодорожное строительство и т.д.50
Подсчитать все выгоды, полученные от приобретения Туркестана, не представляется возможным. Можно лишь констатировать, что край действительно был способен приносить еще больше доходов при условии дальнейшего развития хлопковой индустрии, разработки ископаемых и развития торговли. Многолетние дискуссии о роли Туркестана в российском бюджете закончились признанием относительного равновесия доходов и расходов: к этому выводу пришел сенатор К.К. Пален, ревизовавший край в 1910 году. Он признал, что как оценка значения Туркестана в имперских финансах со стороны местных властей, так и вынесенный Министерством финансов приговор об убыточности края страдали тенденциозностью. Использованные сторонами данные Государственного контроля, отражающие лишь перемещение сумм между центральными и местными казначействами, не могут отражать реальное положение Туркестана в финансовой системе империи, считал Пален. Эти данные не учитывали множество факторов, таких, как особенности структуры доходов, товарообмен между внутренними губерниями и окраиной. По мнению Палена, эти и другие факторы не поддавались математическому расчету. Даже если бы подобные расчеты были возможны, они не учитывали бы «множество совершенно неуловимых зависимостей между разными частями государства», зависимостей, подкрепленных «прочной связью политической и экономической». И потому «судить о значении отдельных частей государства было бы столь же трудно, как, например, трудно было бы оценивать значение того или иного органа в целом организме»51. Склоняясь тем не менее к мнению о чисто бюджетной прибыльности Туркестана, Пален полагал, что этот край мог бы принести значительно больше в казну империи, если бы правительство больше внимания уделяло организации и развитию местного хозяйства.
По мнению же главы ГУЗиЗ А.В. Кривошеина, после полувекового обладания богатым краем государство было вправе рассчитывать на большее, чем «ноль»52. Однако общее убеждение в том, что империя «недостаточно полно использует эту южную, щедро одаренную природой окраину», не было воплощено в конкретной "политике «развития производительных сил» края, о которой писали и Пален, и Кривошеин. Законодательные реформы, которые могли способствовать развитию предпринимательства и экономики края (пересмотр земельного законодательства, законов о воде, административном управлении и т.д.), были подготовлены накануне Первой мировой войны, но уже не могли быть реализованы53.
Завершая анализ развития дискурса «цены империи» и институционального решения проблем «цены», необходимо сказать несколько слов о динамике рассматриваемых здесь процессов. Как уже было отмечено, экономическая оправданность завоеваний беспокоила правительство по крайней мере с начала XIX века. К тому времени высокая цена территориальных приобретений уже стала очевидной: помимо роста военных издержек империя вынуждена была принимать на себя расходы по содержанию новых окраин и даже долги государств, вошедших в ее состав (Речи Посполитой). Рационализация бюджетного процесса, в результате которой бюджет из фикции превратился в реальное отражение функционирования имперской экономики, создала предпосылки для формирования политики территориального распределения ресурсов. Созданное в 1802 году Министерство финансов обратилось к поискам оптимальной модели, позволявшей империи расти, но не разоряться.
Желание заставить окраины оплачивать имперские расходы оставалось долгое время несбыточным: для повышения доходности окраин требовалось создание эффективных методов экономического управления. До этого у правительства просто «не доходили руки». Пример Закавказья показывает, как в течение нескольких десятилетий центральное правительство не имело даже ясных представлений о ресурсах «колонии», социальной структуре, формах землевладения и т.д. Поэтому единственным методом повышения доходности являлась бюджетная централизация и упорядочение ранее существовавшей системы налогов при незначительных ее усовершенствованиях.
Таким образом, до середины столетия проблема издержек и задача перераспределения расходов между империей и окраинами в основном решалась путем упорядочивания бюджетного взаимодействия и контроля, то есть рассматривалась в прагматической перспективе. Восстание 1830 года, а затем и второе польское восстание 1863 года привели к резкой политизации и национализации дискурса «цены империи» — сначала по отношению к Польше (после 1830 года), а затем и по отношению ко всем окраинам.
Соображения эффективности и полезности отошли на второй план, уступив место национальным и политическим императивам. Споры о том, «кто получает, а кто дает» выводили к более острой проблеме — «единства империи». Особенно в истории с финляндскими пособиями видно, как стороны забывали о предмете спора — сумме этих пособий. Финляндский Сейм говорил об автономии и конституции, правах, нарушенных правительством, а правительство — о попранной справедливости, о «равенстве народов», о государственном единстве и приоритете общегосударственных интересов. Те же аргументы звучали и в ходе дебатов о налоговых реформах в Польше.
Нельзя сказать, что «цена» как таковая перестала волновать правительство. Дискурс «цены» как бы раздвоился на национально-политический и экономико-прагматический. Причем в первом случае, говоря о «цене», участники дискуссий вкладывали в это понятие более широкое значение: бремени не только экономических издержек, но более — социальных. Отсюда дискурс «жертвенности» (вспомним речь В.Н. Коковцова в Думе в 1911 году, где «русский народ» приносил себя в жертву «малым соседям»).
Какой бы высокой ни была цена, вряд ли это могло остановить рост территориальных аппетитов империи. Предположу, что это было характерно для всех без исключения имперских государств. Проблема «цены» возникла в конце XVIII столетия, как раз накануне эпохи «империализма», и развивалась параллельно росту территориальной экспансии. Но какими бы ожесточенными ни были дебаты о целесообразности приобретения новых земель, отказаться в принципе от экспансии империя не могла. Как отметил Святослав Каспэ, имперская экспансия превращалась «в самоценное и сверхценное предприятие, заведомо оправдывающее любые возможные издержки приобретениями сакрально-символического характера». Никакие препятствия, в том числе экономического характера, не только не могли остановить этот процесс, напротив, они даже катализировали его. Используя терминологию М. Вебера, Каспэ называет такой тип экспансии «ценностно-рациональным», в противовес «целерациональному»54. Каспэ применяет по отношению к России введенный в оборот А.Г. Фонотовым термин «мобилизационное развитие», основанное на действии внеэкономических факторов. Соответственно формирующаяся в результате такого развития экономика более близка, по мнению автора, к понятию «хозяйство»55.
Полностью отказать империи в рациональности и прагматизме, конечно, нельзя. Не отказываясь от завоеваний, правительство могло и должно было искать способ эффективного управления имперским хозяйством. Эффективность определялась двумя показателями: снижением издержек центра на «окраинные», или «колониальные», расходы и сглаживанием неравенства экономического и социального развития регионов. Последняя проблема, не столь важная для колониальных империй, для империй континентальных, таких, как Россия, имела особенно большое значение.
Насколько эффективна была российская политика снижения имперских издержек и повышения доходов от периферии? Правительство действительно пыталось избежать «надрыва» своих финансовых возможностей в результате территориальной экспансии. Причем правительство боялось, что этот надрыв может произойти не только на периферии, но и где-нибудь в центральных областях. Отсюда такое внимание к проблеме (отчасти сконструированной) «оскудения центра». Перенести тяжесть расходов на окраины — такое решение виделось одним из способов погасить социальную напряженность «в ядре». Добиться успеха в этом было, конечно, невозможно из-за ложности исходной предпосылки: проблему хотели решить экстенсивным путем переложения или перераспределения, а не поиска эффективных методов использования ресурсов. Крестьяне центральных губерний беднели отнюдь не из-за того, что «богатели» декхане в Туркестане или текстильщики в Лодзи.
Альтернативный путь получения прибыли — через повышение эффективности использования ресурсов колоний — использовался довольно слабо. Так, сетуя на то, что Туркестан не дает ничего казне, правительство тем временем блокировало инвестиционные проекты развития хлопководства, аргументируя это тем, что русификация края и колонизация — важнее пополнения кошельков русских капиталистов и даже самой казны (через те же налоги). В тех случаях, когда экономика периферии росла слишком быстрыми темпами, правительство смотрело на нее как на конкурента, требуя «делиться» заработанным и чиня препоны промышленному росту.
Что же касается выравнивания в регионах экономического и социального развития, то не будет преувеличением утверждать, что правительство к этому особенно и не стремилось, несмотря на часто использовавшуюся риторику «единства» и «справедливости». Население окраин обладало иными правами и обязанностями, чем жители внутренних губерний, поэтому экономическая асимметрия была лишь проявлением неравенства наций — правового, политического. Как показывает анализ налоговой политики, одной из причин неудач в поиске принципа равномерного распределения налогового бремени была привычка строить различно политику «для своих» (для русских) и «для чужих» («инородцев»), или, иными словами, — для метрополии и колоний, противопоставляя интересы населения Европейской России и окраин. Описанный выше эпизод с отказом ввести равный уровень налогообложения в городах Польши и Европейской России ярко демонстрирует, как правительство, руководствуясь принципом территориальности налогообложения, поддерживало конфликты вокруг национального вопроса. Нет нужды доказывать, что политика распределения через «пособия» и налоги отнюдь не снижала накала национальных конфликтов.
Таким образом, региональная финансовая политика, часто служившая в многонациональных государствах одним из главных методов интеграции, в Российской империи использовалась как рычаг русификации, для решения внутренних проблем метрополии, решения конституционных и политических конфликтов, но отнюдь не в рамках стратегии территориального экономического развития.
1 Пален К.К. Отчет по ревизии Туркестанского края: Материалы к характеристике народного хозяйства в Туркестане. СПб., 1911. Ч. I. Отд. 2. С. 581.
2 [Кривошеий А.В.] Записка главноуправляющего землеустройством и земледелием о поездке в Туркестанский край в 1912 г.: Приложение к всеподданнейшему докладу. Полтава, 1912. С. 71.
3 Об этой дискуссии в 1920-1960-х годах см.: Рожкова М.К. Экономические связи России со Средней Азией: 40-60-е гг. XIX в. М., 1963. с. 195-234.
4 Халфин Н.А. Присоединение Средней Азии к России. М., 1965. С. 69, 85. 108,124,132-133.
5 Костенко Л. Средняя Азия и водворение в ней русской гражданственности. СПб., 1871. С. 327.
6 Об исчислении доходов и расходов Азиатской России, Кавказа и Оренбургского края // РГВИА. Ф. 400. Оп. I. Д. 596. Л. 6.
7 Там же. Л. 6 об. — 7.
8 Там же. Л. 19-19 об.
9 Там же. Л. 20.
10 Там же. Л. 69.
11 Проект всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта К.П. фон Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского генерал-губернаторства, 7 ноября 1867 г. — 25 марта 1881 г. СПб.. 1885. С. 371.
12 Там же. С. 373.
13 Там же. С. 373-374.
14 Отчет ревизующего по выс. повелению Туркестанский край т. с. Гирса. СПб., 1885. С. 411.
15 Рапорт командующего войсками Туркестанского военного округа Духовской начальнику Главного Штаба В.В. Сахарову, 2 декабря 1896 // О финансово-экономическом положении Туркестанского края // РГВИА. Ф. 400. Оп. I. Д. 2222. Л. 2.
16 Записка по вопросу о финансово-экономическом положении Туркестана // РГИА. Коллекция печатных записок. № 274. С. 2.
17 Там же. С. 49-50.
18 Shaw S.J. The Nineteenth-Century Ottoman Tax Reforms and Revenue System // International Journal of Middle East Studies. 1975. Vol. 6. № 4 (Oct.). P. 430-432.
19 Об установлении в Туркестанском крае военного налога // РГВИА. Ф. 400. Оп. I. Д. 1467. Л. I об. - 3.
20 Там же. Л. 8,12 об.
21 Проблемам податной политики в Туркестане посвящен ряд работ отечественных и зарубежных исследователей. См.: Кененсариев Т. Экономическая политика царизма в Киргизии в конце XIX — начале XX вв.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. М., 1984; Несинбаева К. Налоговая политика царизма в Казахстане, 1867-1914: Автореф. дис.... канд. ист. наук. Фрунзе, 1988; СапелкинА. Налоговая политика царизма в Киргизии, 1867-1914: Автореф. дис.... канд. ист. наук. Фрунзе, 1963.
22 Отчет ревизующего по выс. повелению Туркестанский край т. с. Гирса. С. 369-370.
23 Миропиев М.А. О положении русских инородцев. СПб., 1901. С. 408.
24 Пален К.К. Отчет по ревизии Туркестанского края. СПб., 1911. 4.1. Отд. 2. С. 51-52.
25 Отчет ревизующего по выс. повелению Туркестанский край т. с. Гирса. С. 375-392.
26 Положение об управлении Туркестанским краем: Проект ревизии Гирса // Государственный Совет: Департамент законов: Материалы.
спб., 1886. т. 166. ч. 2. с. 75-76.
27 Средняя валовая доходность земель должна была определяться исходя из пространства земли, среднего урожая, среднесправочных
за последнее пятилетие цен на продукты, составляющие большую часть урожая с участка.
28 См.: Абашин С.Н. Быть или не быть общине в Туркестане: Споры в русской администрации 1860-1880 годах // Вестник Евразии. 2001. №4 (15). С. 36-62.
29 О некоторых изменениях и дополнениях в Положении об управлении Туркестанским краем и о льготах по обложению хлопковых посевов в Туркестане // РГИА. Ф. 1149. Оп. т. XIII. 1900 г. Д. 64. Л. 3.
30 О применении к Туркестанскому краю Положения о пошлинах за право торговли и промыслов // Там же. Ф. 573. Оп. 2. Д. 2173. Л. 15.
31 Главной особенностью акцизных сборов было отсутствие казенной винной монополии.
32 Кокандский биржевой комитет: Отчет за 1909 г. Коканд, 1910. С. 47.
33 Об обложении плантаций американского хлопка в Туркестанском крае государственным поземельным налогом // РГИА. Ф. 1152. Оп. т. XI. 1891 г. Д. 227. Л. 3-3 об.
34 Там же. Л. 78-80. См. также: О некоторых изменениях и дополнениях в Положении об управлении Туркестанским краем и о льготах по обложению хлопковых посевов в Туркестане //Там же. Ф. 1149.
Оп. т. XIII. 1900 г. Д. 64.
35 Пален К.К. Отчет по ревизии Туркестанского края. Ч. I. Отд. 2. С. 93.
36 Рост цен на ткани все же не «догонял» роста цен на сырье: представители текстильной промышленности в 1903 году попытались добиться уменьшения своих издержек. Они ходатайствовали о понижении таможенных пошлин на ввозной хлопок, что могло быть скомпенсировано для казначейства введением налога с отечественных хлопководов. Ходатайство было отклонено.
37 Кокандский биржевой комитет: Отчет за 1909 г. С. 39-69.
38 Об особом сборе с хлопка, поступающего из пределов Средней Азии и Закавказья на внутренний рынок // РГИА. Ф. 1278. Оп. 6. Д. 71. Л. I-I2.
39 Там же. Л. 16-17 об.
40 Налог составил 2 руб. 50 коп. с пуда хлопка (Бюллетень Хлопкового комитета. 1914. № 4 [8]. С. 4).
41 Космачевский К.В. К вопросу о введении особого налога с хлопка. СПб., 1914. С. 53-54.
42 Joffe М. Autocracy, Capitalism and Empire: The Politics of Irrigation // Russian Review. 1995. Vol. 54. № 3 (July). C. 365-388.
43 Журнал заседания Хлопкового комитета 12 марта 1914 г. // Бюллетень Хлопкового комитета. 1914. № 3 (у). С. 23.
44 Группа включала собственников важнейших текстильных предприятий Промышленного Центра: П.П. Рябушинского, Н.И. Дербенева, А.И. Коновалова, Г.А. Крестовникова и др. Официальным представителем группы в переговорах с ГУЗиЗ был инженер А.И. Кузнецов.
45 Подробно об этом сюжете см. упомянутую статью Мюриэл Джоффе, а также: Лаверынев В.Я. Московские фабриканты и среднеазиатский хлопок // Вестник МГУ. История. Сер. IX. 1970. № I. С. 53-72.
46 Цинзерлинг В.В. Орошение в бассейне Амударьи. М., 1924. С. 185-187.
47 Joffe М. Diamond in the Rough: The State, Entrepreneurs and Turkestan's Hidden Resources in Late Imperial Russia // Extending the Borders of Russian History / Ed. by M. Siefert. Budapest; N.Y.: CEU Press, 2003. P. 188.
48 Миропиев М.А. Указ. соч. С. 496.
49 Оглоблин В.Н. Промышленность и торговля Туркестана. М., 1914. С. 4, 8.
50 Абдурахимова Н.А. Колониальная система власти в Туркестане: Автореф. дис.... д-ра ист. наук. Ташкент, 1994. С. 43-44.
51 Пален К.К. Отчет по ревизии Туркестанского края. Ч. 1. Отд. 2. С. 595.
52 [Кривошеий А.В.] Записка главноуправляющего землеустрой-ством и земледелием о поездке в Туркестанский край в 1912 году. Полтава, 1912. С. 69,72.
53 Joffe М. Diamond in the Rough. P. 196.
54 Каспэ С.И. Империя и модернизация: общая модель и российская специфика. М., 2001. С. 46.
55 Там же. С. 47.
<< Назад Вперёд>>
