Государственная дума и вопрос о военных пособиях в 1909-1913 годах
9 (22) апреля 1910 года на рассмотрение Сейма было передано предложение ассигновать для пополнения милиционного фонда 3,1 млн. марок из остатка по фонду временных налогов и 5,9 млн. марок из прибылей Финляндского банка, а также ввести с 1911 года военный налог, который приносил бы ежегодно 10 млн. марок.
Надежды правительства на лояльность Сейма нового созыва в вопросе о платежах казначейству не совсем оправдались. Заключение бюджетной комиссии, рассмотревшей предложение, принципиально ничем не отличалось от мнения предшествующих созывов Сейма. 15 мая 1910 года Сейм рассмотрел заключение бюджетной комиссии по предложению о пополнении милиционного фонда девятью миллионами марок с целью уплаты в Государственное казначейство. Мнения депутатов Сейма разделились. Старофинны, социалисты и младофинны подали особые мнения. Старофинны высказались за изыскание необходимых средств, но с тем условием, чтобы Сейм вотировал саму уплату военного пособия (а не пополнение милиционного фонда), а также чтобы 6 млн. марок было выделено из статных средств. Младофинны были готовы содействовать обороне государства при условии решения этих вопросов в порядке финляндских основных законов и при непременном соблюдении прав Сейма. Социалисты высказались против всякой воинской повинности, считая, что Финляндия можетобойтись народной милицией. При окончательном голосовании 150 голосами было принято заключение бюджетной комиссии59. Таким образом, предложение правительства вновь было отклонено Сеймом.
На следующий день Зейн телеграфировал Столыпину: «...ввиду относительной сдержанности речей во вчерашнем заседании и дабы не давать противникам законопроекта [об] общегосударственном законодательстве повода к агитации, я, с своей стороны, в случае, если до предстоящего завтра семнадцатого мая закрытия Сейма не произойдет каких-либо в Сейме осложнений, полагал бы на этот раз более осторожным не считать отказ Сейма вотировать средства на военные пособия поводом к его роспуску»60. Император согласился с генерал-губернатором. Сейм не был распущен.
Второе предложение — о введении военного налога на 1911 год — тоже не прошло через Сейм. 28 мая 1910 года Сейм проголосовал против установления этого налога, так как он был предназначен для пополнения милиционного фонда61.
Терпимое отношение правительства к действиям Сейма было обусловлено тем, что правительство собиралось реализовать более существенную реформу: ввести новый порядок проведения касающихся Финляндии законов и постановлений общеимперского значения. 17 (30) июня 1910 года Николай II утвердил одобренный Думой закон, который обязывал все правовые акты по Финляндии, затрагивающие интересы империи, принимать в соответствии с российскими правилами законотворчества, то есть при участии российских законодательных учреждений. В категорию вопросов, затрагивающих интересы империи, вошли и вопрос об участии Финляндии в общегосударственном бюджете, и вопрос о воинской повинности. Таким образом, у правительства появилось законное основание добиваться ассигнований в казначейство без участия Сейма. Согласно правилам, установленным новым законом, от Сейма требовалось лишь заключение.
Уже через полтора месяца после утверждения закона на рассмотрение Совета министров поступил проект положения, предназначенного для закрепления порядка «производства платежей государственному казначейству взамен отбывания финляндскими гражданами личной воинской повинности». Его автор генерал-губернатор Зейн предлагал «впредь до привлечения финляндских граждан к отбыванию личной воинской повинности возложить на финляндскую казну обязанность производить взамен таковой повинности денежные взносы в государственное казначейство». Размер этих взносов определялся на 1911 год в сумме 12 млн. марок, а затем должен был увеличиваться каждый год на один миллион, до достижения суммы 20 млн. Взносы должны были уплачиваться ежегодно, равными частями в два срока — 15(28) мая и 15 (28) ноября. Причем, как говорилось в проекте, «подробности уплаты» должны были устанавливаться «по взаимному соглашению министра финансов и финляндского генерал-губернатора»62. Участие Сейма в ассигновании не предусматривалось.
В объяснительной записке к проекту приводились веские доказательства в пользу отказа правительства от возложения на финляндцев тяжести реальной военной службы: «По физической своей крепости и личному мужеству финляндцы представляют материал, вполне пригодный для армии; многие же из них, ввиду любви и привычки к морю, могли бы составлять прекрасный контингент матросов для военного флота. При всей важности для военного и морского дела этих качеств финляндского населения будет, однако, более осторожным воздержаться впредь до времени от привлечения его в ряды имперских армии и флота. Уже теперь процент инородцев в составе русских вооруженных сил является чрезмерно высоким, достигая 25% общего их числа. Усиливать этот и без того огромный инородческий элемент наших войск включением в их состав еще значительного количества финляндцев было бы едва ли благоразумно». По расчетам Зейна, на территории Великого княжества «могло бы накопиться» около 200 тысяч годных для службы мужчин. «Значение этой боеспособной массы еще увеличивалось бы тем, что в крае и помимо того сильно развиты разные спортивные упражнения (гимнастика, стрельба, хождение на лыжах и проч.), а также существуют разного рода общества и союзы, могущие быстро собрать и организовать большое число способных носить оружие людей. Кроме того, по своему географическому положению и устройству Финляндия очень удобна для действий мелких партизанских отрядов и для производства десанта. Все эти обстоятельства, в связи с тенденциями финляндского сепаратизма и близостью Финляндии к Петербургу, могут, при некоторых политических осложнениях, представлять для России даже серьезную опасность».
Если раньше, отмечалось в записке, «простой финский народ» не был заражен оппозиционными настроениями, то после недавних событий ситуация резко изменилась. Зейн вынужден был констатировать, что «оппозиция против нового общегосударственного закона 17 июня 1910 года сильна в рядах не только всей интеллигенции края (и шведской, и финской) и среди полуобразованных классов, но также проникла и в недра народной массы, которая, с одной стороны, сбивается столку агитацией... а с другой стороны, все сильнее разъедается социализмом. Эти явления, а также имевшие место в Финляндии за последнее десятилетие события лишают возможности относиться к финляндцам с тем доверием, которое позволяло бы ныне приступить к обучению их военному делу»63. Таким образом, взимание военного пособия в Великом княжестве было единственно возможным способом распределения тяжести обязанностей по обороне.
3 августа законопроект Зейна был обсужден на заседании Совета министров. Единственным серьезным изменением проекта было исключение слова «впредь» из первой фразы («впредь до привлечения финляндских граждан к отбыванию личной воинской повинности возложить на финляндскую казну обязанность производить взамен таковой повинности денежные взносы в государственное казначейство»). Исключение слова «впредь» было мотивировано необходимостью придать устанавливаемому принципу замены личной повинности денежной характер «более постоянной меры»64. Одобренный Советом министров законопроект предполагал установление на 1911 год пособия в 12 млн. марок и ежегодное повышение суммы пособия на 1 млн. до тех пор, пока сумма не достигнет 20 млн. Согласно новым правилам проект был передан на рассмотрение Государственной Думы и Государственного Совета и на «заключение» чрезвычайного Сейма, созванного 2 (14) сентября 1910 года. Сейм, разумеется, отказался представить заключение, сославшись на то, что имперский закон 17 (30) июня 1910 года противоречит законам Финляндии65.
Законопроект был полностью поддержан финансовой комиссией Государственной думы третьего созыва. Представляя Думе доклад по законопроекту, комиссия обратила внимание на то, что вопрос о финансовых расчетах между Государственным казначейством и финляндской казной по расходам на оборону является лишь частью общей проблемы выравнивания доли участия Финляндии и остальных территорий империи в общеимперских расходах. «Какие бы теории государственного обособления Финляндии не преобладали среди ее населения, участие Финляндии в расходах на государственную оборону должно почитаться... естественно вытекающим из нахождения Финляндии в составе Российской Державы», — считала думская комиссия66. Предложенный Советом министров проект должен был поставить финляндских граждан «в одинаковое положение с некоторыми другими народностями, населяющими Россию, именно некоторыми народностями Кавказа», которые, помимо платежа специального военного налога, участвовали в общеимперских расходах посредством уплаты распространенных на территории империи податей и налогов67. Комиссия считала совершенно естественной замену личной воинской повинности финляндцев денежным участием, которое соответствовало общему «усвоенному нашим законодательством» принципу устранения отличной воинской повинности «тех народностей, которые по своеобразию своего быта явились бы посторонним телом в общем организме армии, не будучи способны проникнуться в надлежащей степени идеей русской государственности». К числу этих народностей, безусловно, принадлежало и финляндское население, которое, «несмотря на столетний период сожития с русским народом в составе Российского государства, осталось обособленным по своей культуре и по национальному облику. Вливать в состав российского воинства столь чуждый русской государственности элемент было бы, конечно, нецелесообразно, ибо, усиливая численность армии, подобная мера повела бы неизбежно к ослаблению однородности ее состава»68.
Замена личной воинской повинности денежной представлялась членам комиссии весьма выгодной для Финляндии. Предложенный правительством размер платежа следовало признать лишь «скромным возмещением за предоставленные льготы», так как, исходя из пропорционального соотношения военных расходов на душу населения, Финляндии следовало бы уплачивать не 10 и не 20, а все 35 млн. марок ежегодно. Таким образом, Финляндия будет затрачивать в три раза меньше средств на военные расходы, нежели империя. Поэтому предложенный размер платежа можно рассматривать как «временный минимум» денежного участия Финляндии в военно-морских расходах.
Высказываясь за принятие правительственного законопроекта, думская комиссия подчеркнула, что в законе не следует указывать, из каких фондов будут поступать средства на платежи Государственному казначейству. В данный момент надо было ограничиться лишь средствами статного и милиционного фондов, но в дальнейшем финляндское правительство должно иметь возможность самостоятельно определять источники для производства платежей. Между тем целесообразно было бы указать сроки ежегодной выплаты пособия, чтобы установить регулярность.
Первое обсуждение законопроекта в Думе состоялось 28 октября 1911 года (наряду с другим проектом — об уравнении прав финляндцев и русских подданных в Финляндии) и вызвало небывалый интерес, в частности, из-за того, что этот законопроект оказался первым случаем прохождения законодательного акта по новым правилам издания финляндских законов, установленным 17 (30) июня 1910 года. Несмотря на то что эти правила были изданы за год до того, русским государственным учреждениям еще не доводилось участвовать в принятии законов о Финляндии в так называемом порядке общегосударственного законодательства69. Слушания начались речью председателя Совета министров В.Н. Коковцова, для которого проведение этого законопроекта тоже было чрезвычайно важно: это должно было доказать Думе, что новый глава правительства придерживается в финляндских делах линии незадолго до того убитого П.А. Столыпина.
Как вспоминал сам Коковцов, «Дума производила впечатление "большого дня". На хорах масса народа, все министры в сборе, нижние ложи переполнены; депутатские места почти без пустых, и даже в проходах не было места, настолько всех интересовало мое первое, боевое выступление...». Предлагая проект на рассмотрение Думы, Коковцов подчеркнул, что этот проект является одним из элементов той политики в отношении Финляндии, которую начал проводить его предшественник, Столыпин. Почти треть недлинной речи Коковцова была посвящена доказательству того, что от нового правительства не стоит ждать изменения курса в финляндской политике. Далее, не вдаваясь в детали, Коковцов выразил суть позиции правительства в вопросе о пособиях: восстановление попранных прав русского народа по отношению к финляндцам. В этом Коковцов был очень красноречив и в то же время благообразен: речь была пронизана славянофильско-патерналистской риторикой, а по частоте употребления выражений «русский народ» он перещеголял правых и националистов. «Русский народ» нес непосильные тяготы военной службы и расходов на армию, в то время как Финляндия, приобретя «культуру», «достаток» и «спокойствие» под сенью двуглавого орла, пользовалась незаслуженной льготой. «Существуют ли на самом деле такие исторические основания, такие справедливые причины, по которым Великий Хозяин русской земли (очевидно, имелся в виду царь. — Е.П.) представляет одной части населения одни права и совершенно иные — другой», — вопрошал премьер.
По словам Коковцова, правительственный законопроект восстанавливал справедливость, при этом «соблюдая благожелательность», «которую должен проявлять русский народ по отношению к своему небольшому по численности соседу» (последняя оговорка породила некоторое замешательство среди депутатов). «Цели угнетения не может быть в сердце Русского Государя, эти интересы, конечно, чужды и намерениям русских законодательных учреждений», — заявил премьер, уверяя, что эти слова шли из его «сердца» и из его «русского глубокого убеждения»70.
Выступление Коковцова, практически ничего не сказавшего по делу, тем более не коснувшегося финансовой стороны дела, действительно произвело сильное впечатление. Сам «герой» вспоминал: «На мою долю выпал несомненный и выдающийся успех: меня часто прерывали шумными аплодисментами и криками „браво", а когда я кончил, то мне просто устроили овацию из центра и всего правого сектора, не исключая и националистов. Министр путей сообщения Рухлов... слушал мою речь, стоя сзади меня, и подошел ко мне, как только я сошел с трибуны. Он крепко пожал мне руку и сказал: „Мне хочется поцеловать Вас; я с трепетом и восторгом слушал Вас и рад, что мои опасения, что Вы будете сухи и бессодержательны, так блистательно провалились". Речь эта обеспечила мне на некоторое время очень хорошее положение в Думе»71.
О резонансе, вызванном выступлением премьер-министра, свидетельствует и поток благодарственных телеграмм от русских националистов. Так, Киевский Союз русского народа выразил председателю правительства свою благодарность за то, что Коковцов «разрешил... тревоги и сомнения», вызванные судьбой вопроса о Финляндии, «вопроса больного и оскорбительного». «Русские сердца из Оренбурга» (именно так была подписана телеграмма) убеждали Коковцова, что «в унисон» с сердцем председателя Совета министров бились «миллионы сердец, имя которым — Россия!». «Исторические» слова Коковцова, «заставившие радостно воспрянуть... русский дух и позволяющие надеяться на освобождение хотя бы в отдаленном будущем... от угнетающего... инородческого засилия», были с восторгом восприняты единомышленниками в Подолии, Советом Харьковского Союза русского народа, Киевского патриотического общества молодежи и других организаций и частных лиц72. Но важнее всего была, конечно, поддержка Николая II. Император был очень доволен речью, в которой, но его словам, проявилось «истинно русское достоинство, спокойствие и ясный государственный взгляд»73.
Точка зрения председателя Совета министров, безусловно, была поддержана правыми членами Государственной думы. Лейтмотивом выступлений правых была защита интересов русского народа, на который падало тяжелое бремя несения воинской повинности и военных расходов вследствие устранения финляндцев от участия в обороне государства. Правые даже предложили увеличить сумму военного пособия, приведя его в соответствие с пропорциональным расходом имперской казны на военные издержки. Но Коковцов объяснил депутатам, что пособие, по крайней мере в ближайшее время, будет идти только из правительственных фондов, статного и милиционного, а эти фонды не в состоянии выплачивать более 20 млн. марок.
За поддержку правительственного законопроекта высказались и представители фракции «Союз 17 октября», которые, впрочем, в отличие от правых воздержались от восторженных выступлений и отказались от участия в прениях. Левые — трудовики и социал-демократы — тоже отказались участвовать в постатейном обсуждении, но по другим соображениям. Они отрицали законность как самой предлагаемой меры, требуя восстановить в Финляндии национальную армию, так и порядка, в котором эта мера должна была быть принята. Против законопроекта решили голосовать прогрессисты и Польское коло.
Представлявший кадетскую фракцию А.Ф. Бабянский также высказался за отклонение законопроекта, главным образом потому, что военный вопрос, в том числе вопрос о денежных платежах, изначально был решен российским правительством в незаконном порядке. Еще при обсуждении принятого 17 (30) июня 1910 года порядка издания финляндского законодательства кадеты протестовали против нарушения финляндской конституции. И теперь принятие предложенного законопроекта российскими государственными учреждениями без участия Сейма рассматривалось ими как весьма существенное ограничение конституционных прав финляндской автономии. Сточки зрения содержания, по мнению Бабянского, проект также не выдерживал критики. Он был построен на принципе недоверия к финляндцам, всегда проявлявшим лояльность по отношению к русской власти. Это недоверие, в частности в военном вопросе, заставляет правительство идти по ложному пути — не объединения, а разъединения.
Прения в Государственной думе 28 октября закончились голосованием по статьям законопроекта и его принятием в первом и втором чтениях. Признав «необходимость скорейшего уравнения налоговых платежей финляндцев с обложениями русского народа», Дума перешла к рассмотрению очередных дел74.
Окончательное принятие законопроекта Думой состоялось на заседании 5 ноября 1911 года. Оно началось речью члена Центрального комитета партии «Союз 17 октября» А.Ф. Мейендорфа. Он выступил против первой статьи, несмотря на то что октябристы голосовали за принятие законопроекта в целом. Речь Мейендорфа существенно отличается по содержанию от выступлений других депутатов. Пожалуй, он был первый, кто за долгий период обсуждения в России и в Финляндии вопроса об участии Великого княжества в общеимперских расходах обратил внимание на проблему неравенства уровня социально-экономического развития регионов в империи, а также способов сглаживания этого неравенства. Мейендорф отметил, что законопроект правительства изначально исходил из ложного принципа пропорционального высчитывания доли расходов на душу населения в различных частях государства. Этот принцип не мог применяться в финансовой политике хотя бы потому, что неравномерное участие регионов в общегосударственных расходах совершенно неизбежно существует в любом государстве. Грубый арифметический расчет, на котором было основано определение суммы пособия, не учитывал ни природно-экономический потенциал местности, ни многие другие условия, оказывающие влияние на ее финансовое положение. Так, Финляндия располагала пахотными землями и лугами, составляющими только 10% ее земель; 42% территории занимают леса и 48% занято водой, болотами или представляет собой неудобные для использования земли. Тогда как в московском промышленном районе только 4% неудобных земель, 58% - пахотной и 29% - лесов. С точки зрения обладания природными ресурсами Финляндия находилась на одном из последних мест, опережая лишь северные территории — Архангельскую, Вологодскую и Олонецкую губернии.
Использованные правительством данные о расходах, приходящихся на территорию, могут привести к выводам, противоположным тем, которые делало правительство. Мейендорф считал, что «большое количество местностей обходится империи, то есть Государственному казначейству, значительно дороже, чем Финляндия». Так, например, Калужская губерния в 1906 году получила из центра 9 млн. руб., в 1909-м — 19 млн. руб., в 1910-м — 13 млн. руб. (имеется в виду общая сумма всех государственных расходов). Виленская губерния в 1906 году «стоила» центру 22 млн. руб., в 1909-м — 19 млн. руб., в 1910-м — 16 млн. руб. Финляндия же «обошлась» империи существенно «дешевле»: в 1906 году — 5 млн. руб., в 1909-м — 900 тыс. руб., в 1910-м — 13 млн. руб. При этом Финляндия полностью оплачивала все расходы на управление, суд и прочие нужды, не получая ничего из имперского бюджета. Разумеется, дефицит «бедных» территорий покрывается за счет небольшого числа «доходных» областей. Кстати, основным источником покрытия бюджетного дефицита являлось потребление водки (в Финляндии доход от винокурения составлял далеко не первую по величине статью в бюджете).
Пародируя националистический великорусский пафос за-щитников законопроекта, Мейендорф напомнил о том, что обложение совсем не зависит от национальности и неравенство в таком случае неизбежно: «Гг. русские люди! Вы думаете, вы одинаково обложены? Совсем нет, и в этом-то вы ошибаетесь: самарец получает, а рязанец дает... Если с точки зрения этих формул вы проведете уравнение, то, я вас спрашиваю, где же останется единство Российской Империи? Этими формулами вы восстанавливаете друг на друга, и в этом вопросе полного, даже отдаленного равенства вы никогда не создадите... Здесь вы ставите задачу невыполнимую, невыполнимую не только в отношении Финляндии, но и невыполнимую во взаимных отношениях отдельных местностей империи».
Используя принцип, противоречащий элементарным законам финансовой науки, защитники законопроекта, по мнению Мейендорфа, стремились угодить весьма распространенному в обществе убеждению, выросшему на основе ложного патриотизма. Но «неужели всякое стихийное явление общественного мнения является непременно таким, чтобы правительство и власть должны были бы его считать руководящим»? По сути, Мейендорф доказал, что проект, представленный правительством, не был основан на каких-либо финансовых исследованиях и имел сугубо политические цели — нанести удар по автономии Финляндии, разогреть патриотические чувства в России, доказать непримиримость политики правительства в отношении финляндской оппозиции. Финансовая сторона вопроса имела второстепенное значение75.
Речь Мейендорфа не повлияла на исход голосования по проекту. Правые получили перевес. Против проекта голосовали левые и кадеты. Судя по выступлению Мейендорфа, в рядах октябристов не было единства по этому вопросу. Принятый почти без изменений законопроект был передан в Государственный совет.
Рассмотрев одобренный Думой законопроект, Государственный совет признал, что он «лишь частично разрешает вопрос об уравнении военной и военно-финансовой тягостей между населением финляндской окраины и остальных частей Русского Государства», и установленная денежная компенсация со стороны финляндцев была недостаточна. В формуле перехода к очередным делам Государственный совет выразил надежду, что «дальнейшие мероприятия в этой области будут направлены к более равномерному распределению упомянутых тягостей между обеими частями государства». Несмотря на высказанные замечания, проект был одобрен Государственным советом, а 10 января 1912 года получил высочайшее утверждение.
Принятие закона об участии Финляндии в военных расходах империи и отстранение Сейма от решения связанных с этим вопросов на некоторое время приостановило спор о бюджетных полномочиях. Все же в 1913 году у Сейма еще раз появился повод высказаться о военном пособии в связи с передачей на заключение представительства проекта о привлечении финляндской казны к участию в расходах по расквартированию русских войск. Сам законопроект о квартирной повинности был оставлен без последствий. Но не меньший резонанс, чем отказ от заключения по вопросу о квартирной повинности, должно было иметь заявление Сейма о выплаченных с 1902 по 1912 год суммах в Государственное казначейство в счет военного пособия. Эта сумма, достигшая к концу 1912 года 71 233 400 марок, была объявлена долгом Государственного казначейства финляндской казне, поскольку она была ассигнована незаконным путем, без согласия Сейма. В качестве представителя «потерпевшей стороны» Сейм сохранял за собой право бороться за восстановление прав, то есть за возврат уплаченной суммы76.
55 РГИА. Ф. 1276. Оп. 18. Д. 75. Л. 438-438 об.
56 Там же. Л. 439 об.
57 Там же. Л. 451-452.
58 Там же. Л. 463.
59 Там же. Л. 544-548.
60 Там же. Л. 549.
61 Там же. Д. 447. Л. 5 об.
62 Там же. Д. 75. Л. 558-559.
63 Там же. Л. 564-567.
64 Там же. Д. 447. Л. 618.
65 Там же. Д. 75. Л. 630-631 об.
66 Доклад по законопроекту о производстве финляндской казной платежей государственному казначейству взамен отбывания финляндскими гражданами личной воинской повинности // Государственная Дума: III созыв: Сессия 4: Приложения к стенографическим отчетам. СПб., 1911. Ч. I. № 338. С. I.
67 Там же. С. 3.
68 Там же. С. 8.
69 Установленная правилами 1910 года процедура не была соблюдена в точности, так как Сейм отказался дать заключение по проекту
и прислать своих представителей в Думу для участия в его обсуждении. Но это не создавало никаких препятствий для принятия законопроектов. По мнению председателя правительства, в отказе финляндцев обсуждать законопроект не было вины российского правительства.
70 Государственная Дума: III созыв: Сессия 5: Стенографические отчеты: СПб., 1911. Ч. 1. Стб. 692-700.
71 Коковцов В.Н. Из моего прошлого: Воспоминания, 1903-1919. М., 2002. Кн. 2. С. 13.
72 РГИА. Ф. 1276. Оп. 18. Д. 324. Л. 43-36.
73 Коковцов В.Н. Указ. соч. С. 14.
74 См.: Государственная Дума: III созыв: Сессия 5: Стенографические отчеты. СПб., 1911. Ч. I. Стб. 681-749.
75 Там же. Стб. 3252-3262.
76 Заключение бюджетной комиссии Сейма 1913 г. Гельсингфорс, 1914. С. 59-60.
<< Назад Вперёд>>
