Система квот и компенсаций
Казначейства колониальных держав действительно были поставлены перед необходимостью покрывать многочисленные издержки в заморских территориях: на функционирование правительственных служб, на обеспечение связи и транспортного сообщения, на строительство. Со временем структура расходов империй в колониях изменялась: появлялись новые нужды и виды участия в колониальных финансах. Но во все времена и во всех случаях львиную долю имперских затрат составляли расходы на оборону колоний.
Чтобы компенсировать хотя бы частично непомерные расходы, имперский центр вводил различные схемы участия колоний в финансировании «общих» затрат. Французское правительство законом 1841 года обязало колонии покрывать все местные правительственные издержки, в том числе военные. В 1854 году модель участия изменилась: колонии были обязаны выплачивать так называемый контингент (contingent) — взнос в бюджет метрополии, в качестве компенсации за выделявшиеся из центрального бюджета средства на администрацию, оборону, юстицию, институты культа, строительство и другие публичные работы. Но, по мнению Ф. Жоржа, система контингента давала значительно меньше гарантий участия колоний в общегосударственных расходах, чем система прямого покрытия правительственных издержек на местах, установленная в 1841 году2. Контингент выплачивался лишь в тех случаях, когда доходы колонии превышали ее местные нужды, то есть получение этих компенсаций зависело от финансового положения колониальной администрации и от ее усмотрения.
На практике размер контингента был несравним с издержками казны в колониях, а в годы финансовых кризисов вообще был почти равен нулю3. Из всех колоний только Кохинхина принимала участие в общих расходах, Гвинея и Кот д'Ивуар покрывали полностью собственные издержки, а остальные колонии жили на дотации. Чтобы переломить эту парадоксальную ситуацию, в 1893 году правительство установило принцип обязательного участия колоний в государственных расходах, создав специальную статью в бюджете. В данном случае речь шла только о декларации, о принципе: сумма взноса всех колоний была ничтожна. В общем итоге за 63 года (1850-1913) колониальные расходы Франции составили в среднем 9,2% расходов казны. При этом 67,7% колониальных расходов составляли расходы на оборону4.
В начале 1860-х годов к проблеме расходов империи обратился и британский парламент. То, что Британия дорого платила за колониальные владения, не было ни для кого секретом. Первые сомнения в экономической целесообразности обладания заморскими территориями появились еще в середине XVIII столетия. С публикацией сочинения Адама Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» эти сомнения стали общепринятыми среди британских экономистов5. По словам Карла Поланьи, «фритредеры и протекционисты, либералы и рьяные тори разделяли общее убеждение в том, что колонии представляют собой сомнительное приобретение, которое в будущем непременно превратится в политическую и финансовую обузу»6. Регулярно появлялись предложения отделаться от дорогостоящей роскоши владения колониями или, по крайней мере, преобразовать колониальную систему.
В начале 1860-х годов военные расходы британского Казначейства достигли 4 млн. фунтов стерлингов, а взнос колоний составлял 40 тысяч. Эта очевидная несоразмерность заставила парламент заняться поиском модели более справедливого распределения военного бремени. Созданный в 1859 году под председательством Артура Милля комитет по военным расходам колоний пришел к выводу, что самоуправляющиеся колонии должны сами обеспечивать внутреннюю безопасность, а Британия будет платить за расходы, направленные на «имперские цели»7.
С 1869 года колонии, имевшие самоуправление, были вынуждены покрывать внутренние издержки, в том числе военные. Британские гарнизоны должны были быть выведены. Между тем внешние оборонные расходы по-прежнему покрывались за счет казны, и колонии должны были постфактум оплачивать свой взнос. В случае начала военных действий деньги, как правило, предоставляло Казначейство. Затем оно предъявляло колониям счет, оформлявшийся в виде долга. Но Казначейству редко удавалось получить эти деньги. Парламенты самоуправляющихся колоний отказывались участвовать в финансировании общеимперских военных расходов, и колониям чаще всего удавалось избежать издержек на расходы в случае войны. Так, англо-бурская война обошлась казначейству в 217 166 000 фунтов стерлингов. В 1908 году Казначейство потребовало от Кейптауна возмещения в сумме 182 978 124 фунтов стерлингов, но оно, как обычно, оказалось бессильным и в итоге отступило8. По словам Л. Дэвиса и Р. Хаттэнбэка, «Великобритания казалась беспомощным гигантом в тех случаях, когда она сталкивалась с самоуверенными и часто аррогантными отпрысками», какими представали самоуправляющиеся колонии9.
В принципе при отсутствии в колонии представительных институтов Казначейству было легче изымать необходимые суммы на оборону. В начале XX века Колониальное управление определило квоту для участия в имперских расходах в виде процентной доли внутреннего дохода — от 5 до 19%. Это правило, впрочем, распространялось лишь на 5 из 6о колониальных субъектов. Королевские колонии в большинстве своем не могли эффективно поддерживать финансы британской армии, так как сами нуждались в помощи: Индия представляла собой редкое исключение, полностью покрывая свои военные расходы и принося прибыль в бюджет метрополии. В результате, по мнению Дэвиса и Хаттенбэка, Британия в отличие от других европейских стран содержала две военные и морские системы: одну для своей обороны и другую — для обороны империи10.
Проблемы окупаемости колониальной политики были хорошо знакомы не только Британии и Франции: ими были озабочены почти все правительства колониальных держав второй половины XIX — начала XX столетия. Так, Германия за 1894-1913 годы выплатила колониям более 1 млрд. марок11, что создавало удобный повод для критики правительства со стороны оппозиции. Ни одна из японских колоний также не могла покрыть местных расходов. То же самое можно было сказать о колониях Бельгии и Голландии.
Россия не была исключением. Отчетливое сопоставление геополитических целей с экономическими появилось, вероятно, не ранее начала XIX века. Конечно, территориальная экспансия, продвижение границ империи должны были и ранее поставить перед правительством задачу изыскания новых средств не только на военные издержки. Собственно говоря, с начала XVIII века вся система финансового управления была перестроена с целью удовлетворения военных нужд. Влияние западноевропейских идей меркантилизма, приобретаемый опыт рационального управления государственным хозяйством — это заставляло задумываться о цене имперских амбиций. Однако до 1780-х годов правительство не располагало основанной на строгой периодичности четкой бюджетной системой. Это во многом затрудняло корректную оценку «стоимости» имперских завоеваний. Но предположу, что даже если бы расчеты и прогнозы экономических потерь и приобретений в результате завоеваний были известны, вряд ли они существенно повлияли бы на цели имперской политики. Геополитические цели имели абсолютный приоритет, а вклад в государственный бюджет доходов новоприобретенных земель имел мизерное значение.
С начала XIX столетия, когда территория империи почти постоянно росла, вопрос о финансах стал далеко не праздным. Согласно расчетам, Россия в среднем больше, чем другие европейские державы, тратила на оборону12. В 1805 году Государственное казначейство выделило на содержание армии и флота 33 млн. руб. серебром, в 1857 году сумма военных расходов достигла около 100 млн. руб., в 1892 году она была равна уже 455 млн. руб. В среднем ассигнования на армию и флот в XIX веке составляли 35% бюджета13. Рост военных расходов на создание империи являлся одним из важнейших стимулов для проведения финансовых реформ. Кроме того, Россия вынуждена была прибегать к займам на внешнем рынке для финансирования военных расходов14. Поэтому вопрос о снижении военных издержек и, по крайней мере, их «справедливом» распределении между регионами беспокоил российские власти не меньше, чем британскую колониальную администрацию и парламент.
Россия заключила, пожалуй, одну из самых знаменитых «колониальных сделок», продав в 1867 году Аляску за 7,2 млн. долларов. Финансовые мотивы продажи были далеко не последними: по мнению посланника России в США Э.А. Стекля, при продаже Аляски за 5 млн. долларов (или 6,5 млн. руб.) Россия имела бы 300 тысяч годового дохода. «Я сомневаюсь, — писал Стекль, чтобы русские колонии в настоящее время или когда-либо в будущем принесли нам доход, равный этой сумме»15. В выгодности операции был уверен и министр финансов М.Х. Рейтерн: Русско-Американская компания оказалась финансово несостоятельной и не приносила ни политических, ни денежных дивидендов.
Такие же возможности продажи или обмена колониями рассматривались и другими странами. Португалия наряду с немногочисленными относительно прибыльными колониями (пример — Ангола) располагала и такими, которые являлись, скорее, «монументом былой славы», нежели источником дохода. Целесообразность сохранения этих территорий была сомнительна, и правительство обсуждало возможность их продажи или обмена с целью объединить наиболее выгодные части империи в экваториальной Африке16. Впрочем, колониальные владения Португалии не были интересны другим державам: в числе колониальных приобретений Британии, Франции, Германии и Италии были свои «дыры», куда уходили деньги налогоплательщиков метрополий. Поэтому все без исключения правительства колониальных империй были заняты поиском институциональных моделей взаимоотношений с колониями, которые позволили бы снизить «цену империи».
Решение вопроса о форме участия колоний в имперских расходах зависело прежде всего от модели бюджетно-финансовых отношений. В тех колониальных империях, где бюджеты колоний и метрополии были разделены, имперское казначейство чаще всего претендовало на выплату определенного «взноса» или «квоты» в общую казну или требовало покрытия местных издержек. Такая же возможность существовала и в государственных союзах, основанных на компромиссе относительно разделения общих затрат. Соглашение о квотах между Австрией и Венгрией периодически пересматривалось, и совместное участие в расходах империи представляло собой один из столпов политической системы дуализма17. Земли Германской империи также выделяли определенный взнос на общие расходы в имперскую казну. Разница между этими двумя моделями заключалась в том, что в случае колониальных империй установление квот составляло прерогативу имперского министерства18, а в Австро-Венгрии и Германии — представителей частей империи.
Вследствие существования раздельных бюджетов модель «квот» использовалась, как мы увидим, в Российской империи по отношению к Царству Польскому (до финансового объединения) и Финляндии: эти окраины в разное время обязаны были платить взносы в имперскую казну на обеспечение обороны.
1 Gordon D.C. The Dominion Partnership in Imperial Defense, 1870-1914. Baltimore: John Hopkins Press, 1965. P. XI.
2 Frangois G. Le Budget local des colonies. Paris, 1900. P. 43.
3 Ibid. P. 43.
4 Bobrie F. Finances publiques et conquetes coloniale: Le cout budgetaires de l'expansion francaise entre 1850 et 1913//Annates: economies,societe, civilization. 1976. Т. II. P. 1239-1240. О проблеме участия колоний в общеимперских расходах см. также: Le Bourdais des Touches J. Etudes critiques sur le regime financier des colonies frangaises. Paris, 1898; Brunschwig H. French Colonialism, 1871-1914: Myths and realities. N.Y., 1966. P. 135 f.; Clark G. The Balance sheets of Imperialism: Facts and Figures on Colonies. N.Y., 1936.
5 См. об этом подробно: Wood J.C. British Economists and the Empire. London, 1983; Wagner D.O. British economists and the Empire //Political Science Quarterly. 1931. Vol. 46. № 2. P. 248-276.
6 Поланьи К. Великая трансформация. СПб.: Алетейя, 2002. С. 234.
7 Davis L.E., Huttenback R.A. Mammon and the pursuit of empire. P. 114.
8 Ibid. P. 119.
9 Ibid. P. 120.
10 Ibid. P. 133.
и Clark G. The Balance sheets of Imperialism. N.Y.t 1936. P. 36.
12 О военных расходах России см.: Блиох И.С. Будущая война в технологическом, экономическом и политическом отношениях. СПб.. 1898. Т. 4; Лапин В.В. Военные расходы России в XIX в. // Проблемы социально-экономической истории России. СПб.. 1991. С. 148-160; Бескровный Л.Т. Русская армия и флот в XVIII в.: Очерки. М.: Воениздат. 1958; Он же. Русская армия и флот в XIX в.: Военно-экономический потенциал России. М.: Наука. 1973; Он же. Армия и флот России в начале XX в.: Очерки военно-политического потенциала. М.: Наука. 1986; Pintner W.M. The Burden of Defense in Imperial Russia. 1725-1914 // Russian Review. 1984. Vol. 43. № 3 (Jul.). P. 231-259; а также базу данных Correlates of War Project: http://www.umich.edu/~cowproj.
13 Лапин B.B. Военные расходы России. С. 149-150.
14 Ананьин Б.В., Правилова Е.А. Имперский фактор в экономическом развитии России. 1700-1914 // Российская империя в сравнительной перспективе. М.: Новое издательство. 2004. С. 250-257. Автор раздела «Внешние займы и проблема государственного долга» — Б.В. Ананьич.
15 Болховитинов Н.Н. Русско-американские отношения и продажа Аляски, 1834-1867. М.. 1990.
16 Clarence-Smith G. The Third Portuguese Empire. 1825-1975:
A Study in economic imperialism. Manchester, U.K.; Dover. N.H.: Manchester University Press, 1985. P. 82.
17 Разумеется, процесс установления квот не мог проходить абсолютно бесконфликтно. Размер квот определялся специальными комиссиями, состоящими из членов парламентов. Обе комиссии заседали отдельно, и все «переговоры» между ними осуществлялись в виде обмена цифрами. Это обстоятельство отчасти затрудняло выработку соглашений. Еще одной — и, пожалуй, самой главной — проблемой являлось отсутствие оговоренных в законе принципов определения квот. Первые квоты, установленные в 1867 году (70% — доля Австрии. 30% — Венгрии), основывались на соотношении налогообложения в странах. В дальнейшем высказывались предположения перейти к системе определения квот по соотношению численности населения. Затем квоты менялись, хотя и не существенно (в 1873-1900 годах — 68,6 и 31,4%; в 1900-1909 годах — 65,6 и 34,4%). От 95% до 97% расходов общего бюджета приходилось на военные и морские нужды. Подробно см.: Paulinyi A. Die sogenannte Gemeinsame Wirtschaftspolitik Osterreich-Ungarns // Die Habsburgmonarchie 1848-1918. Wien, 1973. Bd. I. S. 567-581.
18 В Британии квоты устанавливались в результате соглашения между Управлением колоний и Казначейством, лишь с конца XIX века в связи с созданием нового института для решения общих проблем — имперских конференций — вопрос об участии в военных расходах был вынесен на обсуждение представителей колоний.
<< Назад Вперёд>>
