Налогообложение регионов. Империи в поисках «справедливой» модели распределения
Создание гибкой структуры налогового обложения представляло одну из сложнейших задач для правительств многонациональных государств, где были существенные отличия в региональных экономических укладах. Система налогов должна была базироваться на общих принципах и вместе с тем отражать своеобразие хозяйственной жизни населения, соответствовать религиозным нормам и традициям. Реформы налогообложения служили как средством экономического регулирования, так и методом социального дизайна и национальной политики. Освобождение от налогов использовалось для завоевания лояльности местных элит, а дополнительное обременение — как средство дискриминации (один из наиболее ярких примеров — 10%-й сбор с польских землевладельцев в западных губерниях, введенный с сугубо политической целью — заставить поляков уйти из края).
Одна из главных проблем реформ налогообложения состояла в поиске оптимальной модели, которая, с одной стороны, позволила бы равномерно и «справедливо» в глазах населения распределить общее бремя государственных расходов, а с другой — могла бы способствовать интеграции регионов в общую экономическую систему империи. В этом вопросе полезно остановиться на одном эпизоде, связанном с поиском модели «справедливого» обложения двух стран, отличавшихся значительными диспропорциями экономического развития — Британии и Ирландии. Специфика проблемы Ирландии состояла в том, что обсуждение вопросов налогообложения неизбежно пробуждало национальные противоречия. Поэтому случай Ирландии интересен для сопоставления с ситуацией в Российской империи — с дискуссиями вокруг польского и украинского вопросов.
Как было сказано выше, система квот, на которой был основан союз Британии и Ирландии 1801 году, просуществовала лишь до 1816 года. От нее пришлось отказаться ввиду невозможности для Ирландии поддерживать оговоренный уровень участия в растущих имперских расходах. С 1817 года бюджеты стран были объединены, и вся сумма ирландских доходов стала поступать в общее казначейство, из которого покрывались и все расходы, за исключением сугубо местных. Реальное соотношение бюджетов Британии и Ирландии составило 15:1, что для Британии в два раза превышало установленную в 1800 году квоту.
Объединение бюджетов не подразумевало унификации налоговых систем: ирландское население платило значительно меньше налогов по существенно более низким ставкам. С1853 года уровень налогообложения постепенно начал повышаться: в этом году был введен подоходный налог, размер которого с 1856 года был одинаков для Ирландии и Британии. Но из-за сокращения численности населения (вследствие голода 1846-1847 годов и эмиграции) сумма поступавшего из Ирландии в казну империи дохода осталась почти неизменной, а доля Ирландии в общих расходах с 1853 по 1894 год уменьшилась из-за роста местных административных расходов19.
Положение Ирландии в системе имперских финансов стало предметом исследований особой комиссии в 1894-1896 годах. Ей предстояло рассмотреть систему налогообложения и принципы финансовых отношений Ирландии и Британии. Одной из самых важных и труднейших задач была выработка критериев сравнения налоговой платежеспособности британского и ирландского населения.
Используя сопоставление общих сумм доходов двух стран, структуры доходов и их эволюции, комиссия пришла к выводу, что экономическое положение Ирландии за десять лет до Союза (до 1801 года) было лучше, чем в момент обследования. Соотношение налоговой способности Ирландии и Британии, по расчетам комиссии, составляло 1:20 (эта оценка основывалась на сопоставлении сумм подоходного налога; и высказывались мнения, что реальная пропорция налоговой платежеспособности составляла даже не 1:20, а 1:36). Разница государственных доходов (прямых и косвенных налогов) Ирландии и Британии не была настолько существенной, соотношение составляло 1:13. Таким образом, население Ирландии платило налоги в пропорции (к доходу), намного превышавшей таковую для Британии. Неравенство налогообложения было вызвано главным образом тем, что принципы косвенного обложения (налоги на продукты потребления), общие для обеих частей союзного государства, были основаны на «предпочтениях» британцев. В результате нормы обложения одного из индустриальных лидеров Европы и мира были применены к потерявшей значительную часть населения сельскохозяйственной Ирландии.
Таким образом, расчеты налоговой платежеспособности, а также дохода двух сторон основывались на чистом соотношении бюджетных поступлений. Как и в случае с российскими окраинами, такой расчет вызывал справедливые сомнения, так как оценка реальной прибыли, полученной с региона, была намного сложнее. В условиях свободного товарного обмена практически невозможно было определить поступления от налогов на продукты, произведенные в одной стране и потребленные в другой. Помимо этого, масса других нюансов влияла на реальную сумму доходов как Ирландии, так и Британии. Метод сравнения сумм подоходного налога выглядел не более продуктивным: при существовавших условиях обложения суммы облагаемого дохода не являлись репрезентативными показателями реальных доходов населения, так как они не учитывали доходы рабочих, фермеров и многих других категорий населения. Комиссия использовала и другие методы оценки, например предложенную немецкими экономистами методику вычисления «реального дохода», исходившую из определения суммы потребляемых товаров и услуг. По словам С.Ф. Бестейбла, эти расчеты содержали массу ошибок и их результаты были очень приблизительными. Кроме того, «реальный доход» был посчитан только для Ирландии. Аналогичные расчеты для Британии не производились20. Большие сомнения в справедливости исчислений были вызваны и тем, что они не учитывали существовавшую в самой Ирландии значительную асимметрию: восточная часть существенно обгоняла западную, депрессивную.
Безнадежность поисков формулы для расчета справедливого распределения налогового бремени убедила современников в том, что главная задача правительства должна состоять в разработке принципов финансовых отношений, на основе которых можно найти компромисс. В первую очередь предстояло определить статус Ирландии по отношению к Британии в финансовой системе Содружества. Если Ирландия позиционируется как финансово независимое государство, то тогда действительно вопрос о вкладе сторон в общую казну должен решаться путем расчета прибылей и расходов. Если Ирландия и Британия строят свои финансовые отношения по принципу федерации (как предлагал в свое время А. Смит), то определение квот должно быть предметом не расчетов, а политического соглашения. Если же Ирландия рассматривается как часть единого государства, то разницы в обложении существовать не должно. Действовавший в последнем случае принцип: в едином государстве власть должна иметь дело не с территориальными единицами, а с индивидуальными налогоплательщиками — был проигнорирован комиссией21.
Возможно, подход комиссии объяснялся тем, что она рассматривала Ирландию как самостоятельную финансовую единицу: дело в том, что большинство членов комиссии ориентировались на принятие закона о Гомруле. Но в то же время, определяя участие Ирландии в британских расходах, члены комиссии исходили из принципа единства расходной части бюджета Ирландии и Британии (существовавшее разделение расходов на местные и неместные было совершенно произвольным и основывалось лишь на том, где расходуются суммы). В реальности Ирландия покрывала большую часть неместных расходов, получая при этом далеко не соответствующий ее вкладу в общий бюджет «возврат». Ключ к решению проблем финансовых отношений между территориями Великобритании — не только Ирландии, но и Шотландии, Уэльса, Англии — был в том, чтобы не территориальные единицы, а налогоплательщики любой части Великобритании являлись субъектами финансовой политики и налогообложения22.
Таким образом, даже британская система налогообложения — по мнению современников, одна из самых передовых в мире, в которой впервые был введен принцип подоходности, — оказалась не подходящей для решения проблем, возникающих при диспропорции регионального экономического развития. А возможно ли было в принципе найти такую модель распределения налогов, которая устроила бы и центр и периферию? На чем должна основываться формула справедливого налогообложения в условиях существования частично обособленных национальных или территориальных образований? Как построить такую финансовую систему, которая обеспечивала бы бюджет достаточными поступлениями и в то же время учитывала специфику развития экономически асимметричных регионов? С этими вопросами неизбежно должно было столкнуться и правительство Российской империи, вынужденное приспосабливать сложившуюся в общих чертах в XVIII столетии структуру налогов к новым реальностям регионального разнообразия.
Основой системы прямого налогообложения в Российской империи с Петровских реформ являлась подушная подать. Количество душ в каждой губернии устанавливалось периодическими ревизиями, по результатам которых губернская казенная палата рассчитывала сумму поступления подати. Внутренняя раскладка податей между отдельными плательщиками была предоставлена обществам.
Вторым по значению налогом являлась оброчная подать, взимавшаяся с государственных крестьян в качестве платы за пользование землей. Система оброка не отличалась гибкостью: пред-усматривалось всего лишь 4 ставки оброка, в зависимости от разряда земель (по качеству и производительности). Эта классификация должна была учитывать все разнообразие условий хозяйствования и, разумеется, не соответствовала этому условию. На основании росписаний податей палата государственных имуществ и казенная палата составляли окладные листы на каждое общество, а окончательную раскладку по плательщикам осуществлял сельский сход.
Третьим существенным для бюджета налогом был процентный сбор с купеческих капиталов. В 1824 году гильдейская подать в виде процентного сбора была преобразована в сбор за право торговли.
Помимо прямых налогов население уплачивало множество пошлин и сборов: гербовых, крепостных, подорожных и т.д. Особую категорию доходов казначейства составляли питейные сборы, взимавшиеся до 1863 года по системе откупов, а затем преобразованные в акцизы. Наконец, наряду с налогами, поступавшими в центральное казначейство, население платило ряд налогов и сборов, предназначенных на покрытие местных расходов, так называемые земские повинности.
Этот перечень далеко не исчерпывает разнообразия налогов и податей, взимавшихся с подданных российского императора. Особенные режимы обложения предусматривались для отдельных национальных и социальных групп23, для ряда категорий «инородческого» населения предусматривались специальные оклады общих для империи подушной подати и оброка, с кочевых народов Сибири и Севера взимался ясак звериными шкурами, а киргизы Оренбургского ведомства уплачивали кибиточную подать. Наконец, это разнообразие дополнялось региональными налоговыми системами. Свод законов 1832 года выделял особые территориальные системы обложения Бессарабской области24 и Закавказского края. Налоговая система Царства Польского по причине автономии края до середины 1860-х годов вообще не регламентировалась российским законодательством, как и налоги и подати Великого княжества Финляндского.
Косвенное налогообложение отличалось большим единством: уставы о пошлинах распространялись на все территории империи. Разумеется, значительным разнообразием отличалось местное налогообложение, его организация зависела от устройства администрации на местах, местных потребностей, существовавших повинностей и т.д.
Специфической чертой российской системы обложения, отчасти продиктованной асимметрией регионального экономического развития, являлось доминирование территориального принципа. Этот принцип налогообложения распространялся не только на окраины: он был характерен для всей системы налогов в империи.
С 1875 года основным прямым налогом был государственный поземельный налог. Губернии Европейской России были поделены на и групп в зависимости от «производительных сил» — таким образом определялась доля каждой губернии в государственном бюджете. В губерниях устанавливался оклад налога (на десятину земли), в зависимости от разряда земли (по доходности). Размер приходившегося на губернии государственного поземельного налога пересматривался с 1875 по 1913 год дважды: в 1884 и 1887 годах. Внутри губернии сумма налога разделялась между уездами. Уездное земское собрание распределяло возложенную на уезд долю между «владениями». Конечная сумма индивидуального крестьянского налогообложения определялась по разверстке внутри общин. Аналогичным был механизм территориального распределения налога с недвижимого имущества. Общая сумма налога определялась ежегодно для каждой губернии. Раскладка этой суммы между городами и в городах между владельцами осуществлялась земскими и городскими общественными учреждениями. Подобная система налогообложения «сверху» — от губерний к плательщику — исходила из государственной потребности, а не из платежеспособности подданных25.
В начале XX века в связи с отменой круговой поруки во внутренних губерниях империи основным принципом налогообложения стала индивидуальная ответственность плательщика. Этим был сделан первый шаг в переходе от территориального принципа налогообложения к индивидуальному, или, по словам Янни Коцониса, от государственного управления территориями к управлению населением26. В то же время раскладочная система (обложение регионов определенной суммой налога с последующим разделением этой суммы между обществами) продолжала существовать на окраинах — в Закавказье, Туркестане, Сибири и др. В1907 году Министерство финансов внесло в Государственную думу проект новых правил взимания окладных сборов на окраинах, предполагавший распространение общих норм обложения и отмену круговой поруки. Но прошедший долгое обсуждение в думских комиссиях и в Государственном совете закон так и не был принят вследствие начала войны в 1914 году27.
Таким образом, налоговая система империи сохраняла разнообразие. Введение универсальной структуры налогообложения было вряд ли возможно и целесообразно. Тем не менее правительство стремилось к поиску принципа, объединявшего разные системы налогов, стремясь при этом не потерять в доходах и не вызвать недовольство населения неспокойных окраин. В решении проблем налогообложения правительству приходилось вступать в полемику с представителями местных национальных элит или администраций. Национальный и экономический вопросы оказывались тесно переплетенными.
Итак, квоты (пособия, взносы) и налоги — два механизма распределения имперских издержек, использовавшиеся в практике империй, в том числе России. В следующих главах мы рассмотрим, как действовали эти механизмы распределения, как российское правительство решало насущную проблему сокращения бремени империи, и прежде всего военных затрат.
19 Murray А.Е. A History of the Commercial and Financial Relations between England and Ireland. N.Y., 1970. P. 388.
20 Bastable C.F. Ireland's Place in the Financial System of the United Kingdom // The Economic Journal. 1896. Vol. 6. № 22 (June). P. 192-193.
21 Ibid. P. 198.
22 Ibid. P. 200.
23 Многие категории «инородческого» населения были просто освобождены от уплаты подушной и оброчной податей. Этой привилегией (по Своду законов 1832 года) пользовались: «нежинские греки, башкирцы, ставропольские и аюкинские калмыки, алтанаульские и ичкин- ские ататы, служащие сарты и мещеряки в губерниях: Оренбургской, Вятской, Саратовской и Пермской; Калмыки, кочующие в Астраханской губернии и Кавказской области и на землях Войска Донского; Киргиз-кайсаки, кочующие в Астраханской губернии; Нагайцы и прочие кочующие магометане разных наименований в Кавказской области, а равно нагайцы, кочующие в Таврической губернии в Мелитопольской уезде; Киргизы, каракалпаки, калмыки и прочие азиатцы, вымененные и иным образом приобретенные на линиях Оренбургской и Сибирской, пока они состоят в частном владении; Татары емешные и кундровские; Алеуты
и другие островитяне ведомства Российско-Американской компании и Креолы». См.: Устав о податях // Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 5. Ч. I. Разд. I. С. 117-118.
24 С 1812 по 1817 год жители Бессарабии были освобождены от уплаты налогов. Установленные после отмены этой льготы подати и налоги в основном соответствовали налоговым нормам, действовавшим до присоединения к России, но значительная часть мелких налогов была упразднена. С населения взимались прямые подати — бир и даждий, гош- тина с овцы или козы, дижма — налог с ульев и с головы свиньи, вадраит — с потребляемого вина и погонорит — с табака. Цыгане уплачивали поголовщину. Податные реформы 1820-х годов упразднили откупную систему сбора податей, заменили гоштину, дижму, вадраит и погонорит оброком. Таким образом, основу налоговой системы составили бир и даждий и оброчная подать.
25 Коцонис Я. Подданный и гражданин: налогообложение в Российской империи и Советской России и его подтекст // Россия и Первая мировая война. СПб., 1999. С. 473.
26 Там же. С. 473.
27 См.: Буковецкий А.И. Финансово-налоговая политика царизма на колониальных окраинах России // История СССР. 1962. № 1. С. 144.
<< Назад Вперёд>>
