6. Туркестанское генерал-губернаторство: теория бюджетной централизации против практики окраинного управления
Вскоре на Туркестанское генерал-губернаторство были распространены действовавшие в империи правила финансового управления: в 1868 году в крае появились местные учреждения Государственного контроля, в 1869-м — казенная палата и казначейства. В связи с этим расходы и доходы местных учреждений центральных ведомств постепенно перешли в сметы министерств. К 1881 году в доходной смете генерал-губернаторства остались лишь земский сбор с населения края, доходы от казенных учреждений («Туркестанские Ведомости» и пр.), лесов и оброчных статей и, наконец, доходы Ферганской области2. Тем не менее полномочия генерал-губернатора в области финансового управления были достаточно широки. Руководствуясь Проектом Положения об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей 1867 года, генерал-губернатор составлял смету и расходовал местные бюджетные средства по своему усмотрению. Он мог в случае «чрезвычайного положения» полностью изъять находившиеся в местном казначействе средства. Предоставление этих прав мотивировалось необходимостью содействовать отечественной торговле и промышленности3.
Распространение на Туркестан общих норм финансового управления в 1868-1869 годах было встречено генерал-губернатором края Константином Петровичем Кауфманом, очевидно, без восторга. Даже предоставленных особых полномочий по распоряжению доходами края ему было недостаточно. Так, по мнению Кауфмана, право испрашивать сверхсметные кредиты в действительности не увеличивало финансовые возможности администрации, так как для получения кредита следовало заблаговременно (за 6 месяцев) испрашивать разрешение в Петербурге. Попытки Кауфмана пользоваться «заимствованиями из наличных фондов» приводили к постоянным конфликтам с местными учреждениями финансового контроля4.
Генерал-губернатор жаловался на мелочный контроль со стороны председателя контрольной палаты края, который, по словам Кауфмана, останавливал действие его распоряжений, не соответствовавших кассовым правилам. В таких условиях, писал Кауфман военному министру Д.А. Милютину, «нельзя быть генерал-губернатором и рассчитывать на успех». Кауфман просил Милютина оградить его от подобных демаршей со стороны Госконтроля, подрывавших авторитет генерал-губернатора в глазах подчиненных, и добавлял, что в противном случае он вынужден будет просить об освобождении от должности5.
Со своей стороны государственный контролер В. А. Татаринов, защищая принцип равного применения правил кассового управления и финансовой отчетности, указывал на «уклонения» местной администрации края «от установленного порядка расходования сумм»6. По его словам, туркестанский генерал-губернатор не только без уведомления заимствовал «весьма значительные суммы» из наличных фондов7, но и без согласования с центром ассигновывал эти деньги на заведомо убыточные мероприятия (такие, как постройка собора в Ташкенте, сооружение водопровода, разработка каменноугольной копи), а также самостоятельно вводил новые сборы с населения.
По мнению государственного контролера, дополнительную свободу местной администрации в расходовании средств давало то, что доходы с вновь присоединенных областей (Зарявшанского округа, Ферганской области и Кульджинского района) долгое время находились в непосредственном распоряжении генерал-губернатора8. Действительно, новые территории в течение нескольких лет оставались вне зоны действия кассовых правил. Однако Кауфман, несмотря на возражения и государственного контролера Татаринова и министра финансов М.Х. Рейтерна, добился — сначала через Государственный совет9, затем у самого Александра II — официального разрешения сохранить поступавшие с этих территорий доходы в ведении местной администрации. В частности, он рассчитывал на остатках доходов, собранных в Зарявшанском округе, сэкономить сумму для изысканий по строительству железной дороги и на другие мероприятия10. Впрочем, это был, оче-видно, лишь формальный повод.
Конфликт Кауфмана с центральными финансовыми ведомствами и лично с «ябедным Контролем» и «упрямым Рейтерном»11 был весьма обычным явлением. Финансы Туркестана стали предметом, вокруг которого постоянно возникали интриги и взаимные обвинения. Так, предшественник Кауфмана военный губернатор Туркестанской области генерал Михаил Григорьевич Черняев был обвинен оренбургским губернатором Н.А. Крыжановским в бесконтрольном расходовании казенных средств. Год спустя после своей отставки Черняев сам обратился с письмом к министру финансов с критикой созданной Кауфманом экономически неэффективной системы управления12. После отставки Кауфмана в 1882 году Черняев во второй раз оказался на посту главы туркестанской администрации. Очевидно, Черняев сам на этот раз намеревался воспользоваться установленными «режимом Кауфмана» широкими полномочиями финансового управления, которые были зафиксированы в Проекте Положения 1867 года, не утвержденном и не согласованном с министрами финансов, юстиции и другими главами ведомств.
Черняев в 1883 году издал распоряжение об уменьшении размера оброчной подати и земского сбора. Это распоряжение не осталось без внимания Азиатской части Главного штаба, указавшей на неопределенность прав генерал-губернатора, в частности в области финансов. По мнению полковника Азиатской части Иванова, автора докладной записки по этому вопросу, чрезвычайные права по внутреннему управлению были предоставлены лично Кауфману вследствие особых обстоятельств военного времени, отсутствия средств коммуникаций и прочих условий. Но с той поры, когда был составлен Проект Положения и определены особые полномочия генерал-губернатора Кауфмана, многое изменилось: закончены военные действия, появились почта и телеграф, созданы местные органы министерств и ведомств, в том числе казенные палаты и казначейства, установлены общие нормы финансового управления в империи, все сборы с населения Туркестана включены в государственную роспись. Следовательно, не было оснований самостоятельно изменять сумму государственных податей края13.
Утвержденное три года спустя в 1886 году новое Положение об управлении Туркестанским краем окончательно распространило на край общеимперские нормы кассового управления, росписи и финансового контроля. Это, впрочем, не положило конец «ненормальным отношениям» органов Министерства финансов в Туркестане с местной администрацией14.
В главе 1 был определен подход к изучению бюджетных отношений — как проекции властных отношений между центром и регионами. Проанализированные примеры действительно свидетельствуют о том, что бюджетные связи как нельзя лучше отражали природу связей властных. При автономном бюджете устанавливались почти равноправные (в области финансов) отношения между империей и окраиной, между ними были возможны и должны были осуществляться расчеты и договоры. Идея автономии, воплощенная в начале XIX столетия в политическом устройстве Царства Польского и Великого княжества Финляндского, казалось, была совместима с имперским порядком. Существовали даже планы федерализации империи. Хорошо известная исследователям «Государственная уставная грамота Российской империи», составленная в 1819 году по указанию Александра I, предполагала дать сеймам автономных наместнических областей права в определении налогов и сборов и в составлении областных бюджетов (в этом контексте вполне логичны были обещания императора даровать бюджетные права польскому и финляндскому сеймам). «Главный» бюджет должен был составляться на основе территориальных росписей, рассматриваться общегосударственным сеймом и утверждаться императором. Поворот во внутренней политике, отказ от либеральных идей федерализма и конституционализма охладил стремления к развитию финансовой автономии окраин.
Отсутствие автономии переводило дискурс в иную плоскость. Казна, как и территория завоеванной окраины, становилась собственностью империи. Позиция собственника просматривается в поведении как правительства, так и наместников или генерал-губернаторов. От последних правительство требовало эффективного управления доверенным хозяйством. Но вследствие удаленности окраин (Закавказья, Туркестана), влияния местных традиций управления (или ориенталистских представлений о том, какой должна быть власть на Востоке) местные администраторы вскоре тоже входили в роль хозяев-собственников. Правительство, прежде всего Министерство финансов, периодическими ревизиями и посредством централизации управления ресурсами пыталось препятствовать «приватизации» ресурсов окраин и восстановить иерархию связей. Споры и «торги» о хозяйственных полномочиях нередко приводили к конфликтам между местной администрацией и центральным финансовым ведомством.
Объединение бюджетов окраин рассматривалось Министерством финансов как нормальный и соответствующий имперскому порядку принцип, не подлежавший сомнению и не требовавший доказательств. К слову, мне ни разу не встретились какие-либо общие рассуждения министров финансов или других чиновников ведомства или же правительства о том, как должна строиться и работать бюджетная система в территориальном измерении. Как показывает предшествующее изложение, выбор модели определялся в большинстве случаев ad hoc, а не на основании какого-то четкого представления о том, как все должно быть. Общим было лишь мнение, что лучше все объединить — если можно, то есть если это не противоречит законам и не стоит слишком дорого.
Этого отчасти удалось добиться к концу 1860-х годов. На большей части территории империи, за исключением Финляндии и отчасти Закавказья, были введены общие правила составления смет, казначейского управления и финансовой отчетности. Описанные выше эпизоды — финансовые реформы в Польше, Закавказье, Туркестане — представляли собой лишь наиболее важные этапы финансовой централизации. На самом деле она затрагивала и другие национальные и территориальные образования: например, в 1865 году Государственный совет принял решение о причислении доходов Внутренней Киргизской Орды к общей массе государственных доходов. Государственное казначейство экспроприировало и хранившийся в Государственном банке так называемый «хозяйственный капитал» в размере 400 тыс.руб., сформировавшийся из остатков доходов за предыдущие годы15.
Реформы финансовой централизации стали побочным продуктом двух процессов: рационализации финансового управления (кассового устройства, ревизии и т.д.) и централизации политической. Нельзя сказать, что политический мотив был преобладающим, в частности для Министерства финансов. В стремлении к централизации, по крайней мере в первой половине XIX века, мы не видим проявления националистических или русификаторских тенденций (польский случай — исключение; и надо учитывать, что лишение Польши автономии, в том числе экономической, представляло собой не проявление национализма, а наказание за нелояльность). Министерство финансов верило, что централизация будет способствовать экономии средств казны и повышению эффективности управления.
Затем ситуация изменилась. Развитие националистических концепций и начало политики русификации в 1880-1890-х годах способствовало политизации проблемы бюджетного единства. Тезис о необходимости поставить экономику окраин под контроль центра и заставить окраины работать на империю стал общим местом в националистической литературе. Пример Польши, лишенной финансовой автономии, служил моделью для русификаторов Финляндии. Ликвидация бюджета рассматривалась прежде всего как политический акт, а не как технологическая институциональная реформа. Тезис о «единой и неделимой России» не допускал самостоятельности экономической жизни областей.
Была ли централизаторская политика эффективной с точки зрения поставленных правительством целей — политической интеграции, экономического развития и выравнивания региональной асимметрии? Централизация финансового управления, во-первых, лишала оперативности деятельность местных администраций и снижала их возможности реализовывать свои инициативы. В стремлении окраинных губернаторов и наместников к большей свободе распоряжения ресурсами просматривается не только желание «приватизировать» богатства края и хозяйничать там в своих интересах. Помимо описанных выше эпизодов негоциаций и раздела полномочий, которого добивались администраторы Закавказья и Туркестана, можно привести еще ряд примеров. В частности, А.В. Ремнев описывает попытки генерал-губернатора Приамурья Н.А. Корфа добиться самостоятельности в расходовании полученных в крае средств для реализации программы регионального развития. Эти попытки натолкнулись на сопротивление, прежде всего министра финансов И.А. Вышнеградского16. В данном случае, как и в некоторых других, резонно предположить, что деконцентрация финансовых полномочий в условиях удаленности края была вполне оправданной. В конце концов, правительство могло бы и закрыть глаза на то, что губернаторы выступали в роли хозяев, если это было экономически целесообразно. Но, как уже говорилось, это не вписывалось в административно-политическую доктрину имперского строительства.
Таким образом, избранная правительством к концу XIX века модель централизации не соответствовала задаче сглаживания региональной асимметрии и не способствовала развитию областей. Но едва ли не более важным было то, что современникам казалось, что она категорически противопоказана экономике государства многонационального. «[Ф]инансовая централизация, которая характеризует каждое недемократическое государство, особенно остро чувствуется и сознается эксплуатируемыми областями в государстве, состоящем из многочисленных наций (nationalitaten staat). Каждая этнографическая область стремится к большей или меньшей эквивалентности между государственными
доходами от нее и расходами в ней и рассматривает перевес доходов над расходами как невознаградимый ущерб местным интересам, как эксплуатацию местного населения. Вполне естественно, что эти областные антагонизмы этнографических территорий вырастают в антагонизмы национальные», — писал украинский публицист Микола Гордиенко17. С точки зрения современной ему экономической науки финансовая децентрализация являлась единственно приемлемой моделью для государств, где «провинции... разнятся между собой по благосостоянию, образованности, нравам и прочему». На это высказывание авторитетного в то время немецкого теоретика К. Pay ссылался Н.П. Яснопольский18. Того же мнения придерживались и борцы за национальную автономию. Независимость бюджета и право самостоятельно определять налоги и расходы составляли важную статью в списке требований польских и украинских автономистов. За сохранение этих привилегий боролась Финляндия.
Итогом политики финансовой централизации по отношению к национальным окраинам стало не сглаживание, а усугубление противоречий. Поэтому споры о бюджете к концу столетия оказались столь вовлечены в националистический дискурс, важное место в котором занял тезис об эксплуатации центра окраинами и о так называемом «бремени империи», о чем речь пойдет в следующей части книги.
1 Проект Положения об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей 1867 г. Ст. 361-371 // Материалы по истории политического строя Казахстана. Алма-Ата, i960. Т. i. С. 312-313.
2 Положение об управлении в Туркестанском генерал-губернаторстве. Проект 1881 г. ген.-губ. Колпаковского. Объяснительная записка // Государственный совет. Департамент законов. Материалы. Об устройстве управления в Туркестанском крае. СПб., 1886. Т. 166. С. 132-133.
3 Институт генерал-губернаторства и наместничества в России / Под ред. B.B. Черкесова. СПб., 2001. Т. 1. С. 223-224.
4 Абдурахимова Н.А. Колониальная система власти в Туркестане: Автореф. дис.... д-ра ист. наук. Ташкент, 1994. С. 36-37.
5 К.П. Кауфман — Д.А. Милютину, Ташкент, 10 сентября 1869 г. // Источник. 2003. № I. С. 9.
6 Всеподданнейший отчет Государственного контролера за 1869 г. СПб., 1870. С. 92-93.
7 Там же.
8 Всеподданнейший отчет Государственного контролера за 1876 г. СПб., 1877. С. 87-91.
9 См.: РГИА. Ф. 1152. Оп. т. VII. 1869. Д. 814; Там же. Оп. т. VIII. 1872. Д. 65.
10 Кауфман — Александру II, Ташкент, 31 октября 1871 г. // Источник. 2003. № 2. С. 10-11.
11 Кауфман жаловался в письме Милютину на конфликтные отношения с петербургскими чиновниками: «...когда я бываю в Петербурге, оставаясь генерал-губернатором, я не только не отдыхаю, но еще больше раздражаюсь: то ябедный Контроль, то упрямый Рейтерн, то дивана Черняев, даже дрянные шавки, как Перовский, Гойер, пр. и пр. Хватают за икры: выше они укусить не могут. Я знаю, что это продукт зависти, бессильной злобы, но за что эта злоба? Чему завидовать?» (Источник. 2003. № 3. С. 16; 12 сентября 1875 г.).
12 MacKenzie D. The Lion of Tashkent: The Career of General M.G. Cherniaev. [Athens]: University of Georgia Press, 1974. P. 90,109.
13 По распоряжению туркестанского генерал-губернатора об уменьшении податей в Чутском и Наманганском уездах и о правах туркестанского генерал-губернатора // Российский государственный Военно-исторический архив [далее — РГВИА]. Ф. 400. Оп. 1. Д. 839.
14 О ненормальных отношениях органов Министерства финансов в Туркестанском крае с местной администрацией // Там же. Д. 3743.
15 По представлению МВД о причислении сборов с киргизов Внутренней Орды к общим государственный доходам, 1865 г. // Государственный Совет. Департамент государственной экономии. Материалы. СПб., 1865. Т. 32. С. 3-4.
16 Ремнев А.В. Россия Дальнего Востока: Имперская география власти XIX — начала XX веков. Омск, 2004. С. 294-297.
17 Гордиенко М. Капитализм и русская культура на Украине // Украинская жизнь. 1912. № 9. С. 23-24.
18 Цит. по: Яснополъский Н.П. О географическом распределении государственных доходов и расходов в России. СПб., 1890. Ч. I. С. 16.
<< Назад Вперёд>>
