Финансовая автономия Закавказья в 1858-1882 годах
Сразу после назначения на пост наместника Барятинский принялся за пересмотр пределов предоставленной ему власти, в том числе в области финансов. Наместник считал, что «наряду с... основными мерами по устройству управления необходимо было дать Закавказскому краю и в финансовом отношении самостоятельное управление, ибо, в противном случае, при зависимости этой части от общего финансового управления Империи все административные и экономические начинания не имели бы положительной точки опоры и, во всяком случае, встречали бы существенные затруднения в своем развитии». Вскоре после назначения на должность Барятинский представил доклад, в котором предложил вернуться к разработанной в 1847 году министром финансов Ф.П. Вронченко системе — передать все местные доходы края на внутренние гражданские расходы и определить норму ежегодных пособий «с тем, чтобы все суммы, какие на него будут таким образом отпускаемы, были предоставлены в полное ведение и распоряжение наместника, для употребления исключительно на потребности самого края»36.
22 ноября 1858 года был утвержден проект, составленный Барятинским и согласованный с Министерством финансов. Согласно новому закону, предполагалось все «местные доходы Закавказского края, считая их по-прежнему принадлежностью Государственного казначейства, назначить исключительно на удовлетворение расходов местного гражданского управления Закавказского же края, предоставив их в полное ведение и распоряжение наместника». Из сумм казначейства должны были удовлетворяться расходы по военной части, по путям сообщения, на пенсии и пособия чиновникам, а также поступавшая с 1838 года сумма «на чрезвычайные и полезные мероприятия» (114 285 руб. серебром в год).
Смета расходов и доходов края должна была составляться Главным управлением наместника отдельно от смет министерств (с исключением соответствующих статей из смет ведомств) и вноситься ежегодно в сентябре на рассмотрение Кавказского комитета. С1859 года на десять лет в распоряжение наместника (помимо всех местных доходов и помимо пособия из казначейства) должны были быть предоставлены: остатки от доходов и расходов, образованные при заключении баланса по финансовым сметам Закавказского края, все сокращения в расходах и все превышения в доходах края, полученные из местных источников. Эти суммы должны были составить запасной, или экономический, капитал Закавказья37.
Кроме права распоряжения всеми финансовыми средствами и создания особой сметы края Барятинский добился освобождения местного финансового управления от государственного финансового контроля. В 1856 году было решено вовсе освободить от ревизии Государственного контроля отпускаемые в распоряжение наместника средства на «чрезвычайные» и «полезные для края» мероприятия38. В 1859 году в связи с реформой местной администрации и введением в действие Положения о Главном управлении наместника Кавказского Госконтроль был лишен возможности следить за деятельностью местных властей. В составе Главного управления наместника был учрежден особый контрольный департамент, не подчиненный центральному ведомству, а подотчетный начальнику Главного управления39. Контрольному департаменту следовало проверять деятельность той самой администрации, частью которой он являлся. Этот аспект реформы управления краем вызвал больше всего недоумения у современников и исследователей. Автор книги об истории гражданского управления Закавказьем В.Н. Иваненко, затрудняясь найти другие причины создания контрольного департамента, объясняет этот факт необходимостью «пристроить» на службу одного из чиновников — Хрысцинича40.
Созданная Барятинским система финансового управления практически освободила его от необходимости согласовывать действия с Министерством финансов: в своем распоряжении наме-стник имел всю совокупность доходов края, включая возможные остатки, а также гарантированные пособия на экстраординарные и «полезные» мероприятия. Контроль за расходованием средств бюджета практически отсутствовал. Но эта система не могла про-существовать долго: с 1862 года в империи были введены новые сметные, кассовые и ревизионные правила. И хотя они не были сразу же распространены на Закавказье, рано или поздно должен был возникнуть вопрос о включении края в общеимперскую бюджетную и кассовую систему. Кроме того, в 1869 году истекал десятилетний срок, на который местные доходы были предоставлены в ведение местной власти.
Новая система смет была введена в Закавказье по распоряжению наместника вел. кн. Михаила Николаевича с начала 1864 года. Суть реформы состояла в том, что принятые в империи правила составления бюджета были применены к краю, сохранившему особый бюджет, не входивший в единую государственную роспись. Все средства бюджета, как и прежде, оставались в полном распоряжении наместника. Государственный контроль, разумеется, не считал подобный вариант реформы завершенным. Решением Государственного совета государственному контролеру было поручено обсудить с наместником вопрос о дальнейшем введении сметных правил. Наместник в принципе не отрицал возможности полного применения бюджетных норм при условии, что взамен права главнокомандующего оставлять в своем распоряжении остатки от военных ассигнований (это было запрещено новыми правилами) ему будет предоставлено ежегодное пособие в размере 400 тыс. руб.41
В том же, 1864 году для обсуждения возможности введения единства касс в крае была создана особая комиссия при Главном управлении наместника. Комиссия пришла к выводу, что единство кассы может быть введено в крае при условии «сохранения прав, кои по финансовой части в крае предоставлены наместнику Кавказскому выс. повелением 22 ноября 1858 г.». Это означало, что введение сметных правил заключалось главным образом в применении новых делопроизводственных правил, учреждении губернского и уездных казначейств и расходных отделений.
Основной смысл реформы касс — придание единства кассовой организации — опять исчезал в проекте применения новых правил в Закавказье. Составленный комиссией проект кассовых правил предусматривал ряд изъятий из общегосударственных норм. В частности, новые правила не должны были распространяться вовсе на суммы, находившиеся в ведении наместника: на подарки «для азиатцев и других лиц», на расходы по консульствам в Турции и Персии и на пограничные издержки, на «полезные предприятия» и устройство края, «на известное его императорскому величеству употребление», а также на накопившиеся к 1868 году остатки42.
Применение нового ревизионного порядка было, разумеется, несовместимо с дальнейшим существованием контрольного департамента. Проект применения контрольных правил предполагал его упразднение и создание закавказской контрольной палаты на общих основаниях.
Для обсуждения порядка введения в Закавказье новых сметных, кассовых и ревизионных правил в 1867 году при Государственном контроле была создана специальная комиссия из представителей Министерства финансов, Государственного контроля, Военного министерства и кавказского гражданского и военного управления. Государственный контроль потребовал полного применения общеимперского законодательства к Закавказью, что положило бы конец финансовой самостоятельности наместничества. Комиссией была поддержана большая часть требований Госконтроля43. Комиссия признала необходимость и возможность полного применения сметных, ревизионных и кассовых правил с 1868 года без каких-либо изменений (за исключением предоставления дополнительного пособия на военные расходы).
Вопрос о проведении финансовой реформы в крае должен был пройти обсуждение в Кавказском комитете. В споре между сторонниками сохранения или уничтожения финансовой самостоятельности наместничества комитет принял сторону властей края. Он признал, что система обособленного бюджета не согласовывалась со сметными правилами, но особое положение Закавказья требовало «временных жертв со стороны Государственного казначейства и временных же изъятий от общеустановленных правил». По соглашению с министром финансов было принято решение «сохранить за наместником впредь до усмотрения право соразмерять итог составляемых по гражданскому управлению Закавказского края ежегодных смет расходов, а равно и расходов сверхсметных с суммой ожидаемых к поступлению по сему краю доходов, с тем, однако, чтобы на обязанности главного местного начальства лежало... заботиться о том, чтобы за удовлетворением необходимых потребностей местного гражданского управления излишек доходов был обращаем на уменьшение пособий, ныне оказываемых краю из общих сумм Государственного казначейства»44. Эта запутанная формулировка подразумевала сохранение за наместником права составлять особый бюджет края, ежегодно вносившийся в Государственный совет отдельно от общегосударственной росписи.
В порядке применения новых кассовых правил по истечении назначенного в 1858 году десятилетнего срока наместник терял право оставлять в своем распоряжении остатки от доходов по гражданскому управлению и военной части45. Накопившиеся к 1868 году остатки подлежали передаче в Государственное казначейство. Но в качестве главнокомандующего наместник получал компенсацию в виде ежегодного пособия в 400 тыс. руб. Согласно решению комитета, с 1868 года новые кассовые, сметные и ревизионные правила вступали в действие на территории Закавказья.
Через два года после принятия этого решения Кавказского комитета Министерство финансов вновь возбудило вопрос, не следует ли в связи с окончанием действия правил 1858 года соединить роспись края с общеимперским бюджетом, распределив соответствующие статьи ведомственных расходов и доходов по сметам министерств и главных управлений. Пользуясь двусмысленностью формулировки о праве наместника «соразмерять итог составляемых по гражданскому управлению Закавказского края ежегодных смет расходов... с суммой ожидаемых... доходов», министр финансов М.Х. Рейтерн предположил, что такое «соразмерение» может осуществляться и без составления отдельной сметы. При этом Рейтерн ссылался на пример «более отдаленного» Сибирского края, никогда не имевшего отдельной сметы, и Царства Польского, бюджетная автономия которого была незадолго до того ликвидирована46.
Наместник, комментируя предложение министра финансов, иначе интерпретировал правила 1858 года. Он заметил, что «10-летним сроком ограничено лишь право наместника на распоряжение превышениями и остатками от доходов края и сбережениями по расходам. Относительно же того, в продолжение какого времени местные доходы назначены исключительно на удовлетворение расходов местного гражданского управления Закавказского края и наместнику предоставлено составлять ежегодные отдельные сметы по краю, в означенном выс. утв. повелении 1858 года ничего не постановлено, следовательно, истечение 10-летнего срока никакого влияния на силу и действие означенного закона иметь не может»47.
По мнению вел. кн. Михаила Николаевича, принятие по инициативе Барятинского особых правил составления сметы края было обусловлено особым положением Закавказья:
Правительство имело в виду, что Закавказский край поставлен в совершенно исключительные обстоятельства, что здесь хотя и не предстоит борьбы с политическим прошедшим, как в Польше, и нет такого необозримого пространства для творчества административного, как в Сибири, но есть не менее, а во многих отношениях более трудная задача пересоздания страны, в которой и природа, и тысячелетние предания, и религиозный антагонизм противопоставляют просвещению и слиянию с общим составом Империи преграды своей замкнутостью, своими предрассудками, своим фанатизмом. Для скорейшего и лучшего достижения своих целей правительство признало необходимым сосредоточить в самой этой части Империи свои административные и финансовые средства, создав в 1845 году сильную, с обширным к ней доверием местную власть, оно в 1858 году предоставило этой последней для более успешного действования местные денежные средства, оно осознало, что впредь до времени неразумно было бы смотреть на Закавказский край как на источник доходов и что не следовало жертвовать существенными интересами достижения высших государственных видов для одних только формальных целей сохранения единообразия в порядке действования учреждений или расходования сумм. Закавказский край не может еще считаться окончательно устроенным... Поэтому если не устранились те поводы, которые вызвали исключения, то трудно было бы объяснить и оправдать отмену этих последних48.
Восстановление прежнего порядка, то есть введение централизованного составления сметы по министерствам и ведомствам, считал вел. кн. Михаил Николаевич, поставит наместника в зависимость от баланса смет всех министерств и главных управлений и тем самым парализует его деятельность. Таким образом, наместник настаивал на сохранении особого порядка составления расходной сметы Закавказского края, отдельно от смет министерств и ведомств, но допускал возможность механического разнесения статей доходов по сметам министерств.
Государственный контролер, рассматривая возникшую спорную ситуацию, на этот раз согласился пойти на компромисс и допустить отдельное составление смет для учреждений, непосредственно подчиненных Главному управлению наместника. Сметы учреждений, подчиненных центральным ведомствам (например, контрольных палат, учреждений Синода), могли быть включены в общие ведомственные росписи. Формальным основанием для исключения из общих сметных правил являлось особенное «административное положение» Закавказья, отличавшее его от статуса Сибири и бывшего Царства Польского49. Именно особые права и полномочия наместника давали возможность сделать поправку в общих бюджетных правилах.
Итак, согласно принятому 10 января и утвержденному 10 марта 1870 года решению Государственного совета, Закавказский край сохранял особую роспись, в которую входили расходы по гражданскому управлению. В общегосударственную смету должны были включаться все расходы, осуществлявшиеся из Государственного казначейства, а также доходные статьи закавказской росписи, «разнесенные» по соответствующим рубрикам государственного бюджета.
Особая роспись Закавказского края и связанная с этой обособленностью система взаимоотношений между органами центрального финансового управления и наместником перестала существовать лишь с упразднением наместничества в 1882 году. Между тем уравнение местного начальства в правах с губернаторами произошло не сразу: в области финансов власти Закавказья сохранили ряд привилегий. Так, главноначальствующий в крае был наделен дополнительными средствами для «чрезвычайных расходов», ранее выделявшихся наместникам. Для этого существовала весомая причина: необходимость поддержать «имидж» власти.
Во-первых, деньги требовались для демонстрации богатства и роскоши, что создавало авторитет в глазах населения. «Не следует забывать, — писал А.Н. Николаи, — что в стране, населенной азиатскими племенами, наружная обстановка представителя Верховной власти имеет большое значение». (Вспомним, какое значение придавал Барятинский сохранению за ним права распоряжаться деньгами на «подарки» — с точки зрения русской власти, они были важнейшим атрибутом восточного правителя.)
Во-вторых, «в течение 37 лет население привыкло видеть наместника располагающим значительными средствами для пособия и поощрения всяких благих предприятий», и «внезапный переход от такой обстановки к материальной беспомощности носителя власти» мог серьезно повредить «обаянию этой власти». Это пагубное последствие лишения финансовых привилегий могло бы принести больший ущерб, нежели положительный результат от «сбережения» средств Государственного казначейства. С точки зрения Николаи, в распоряжение главноначальствующего следовало ежегодно предоставлять 100 тыс. руб. на чрезвычайные расходы с обязательным возвращением остатков в казну50.
Это высказывание Николаи представляет, с моей точки зрения, квинтэссенцию идеологического обоснования особого финансового статуса Закавказья. «Колониальные» правители, представлявшие власть императора в крае, использовали финансовые полномочия для создания особого ориентального имиджа власти, приноравливаясь к местным представлениям о том, как должна выглядеть эта власть. Резонно предположить, что ссылка на поддержание «обаяния власти» была лишь поводом для сохранения финансовой самостоятельности. Но тот факт, что центральное правительство охотно шло на выделение этих средств (кстати, сам Николаи говорил от лица правительства), подчеркивает его озабоченность необходимостью поддерживать авторитет местных властей — как бы дорого это ни обходилось.
34 Александр II — А.И. Барятинскому, 25 октября 1858 г. // Rieber A.J. The Politics of Autocracy: Letters of Alexander II to prince A.I. Bariatinskii, 1857-1864. Paris, 1966. P. 124-125.
35 Отчет наместника Кавказского и главнокомандующего Кавказской армией // АКАК. Тифлис, 1904. Т. XII. С. 1320.
36 Там же. С. 1335.
37 Там же. С. 1335-1337.
38 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. I. С. 207.
39 См.: Положение о Контрольном департаменте Главного управления наместника Кавказского // АКАК. Т. XII. С. 54-55.
40 Иваненко В.Н. Гражданское управление Закавказьем от присоединения Грузии до наместничества в. к. Михаила Николаевича. Тифлис, 1901. С. 435.
41 Отзыв Государственного контролера о проекте введения кассовых и ревизионных правил в Закавказском крае, 30 сентября 1867 г. // РГИА. Ф. 1268. Оп. 12. Д. 91. Л. 145.
42 О введении в Закавказском крае с 1 января 1868 года нового сметного, кассового и ревизионного порядка // Там же. Л. 2-3.
43 Журналы комиссии // Там же. Л. 145.
44 Выписка из журнала Кавказского комитета, 21 и 30 октября 1867 г. // Там же. Л. 214-215.
45 Там же. Л. 215 об.
46 РГИА. Ф. 1152. Оп. т. VII. 1870. Д. 26. Л. 4.
47 Там же. Л. 6-706.
48 Там же. Л. п об.
49 Там же. Л. 26 об.
50 Записка ст.-секр. барона Николаи по вопросу о преобразовании центрального управления на Кавказе, октябрь 1882 г. // РГИА. Библиотека печатных записок. № 263. С. 22.
<< Назад Вперёд>>
