Административная реформа 1845 года и финансово-правовой статус наместничества
Основы административной реформы 1840 года, которая централизовала и унифицировала гражданское управление в крае, уже через пять лет были пересмотрены. Учреждение в 1845 году Кавказского наместничества кардинально изменило систему взаимоотношений администрации края с министерствами. Фактически исполни-тельные полномочия министров по управлению ведомственными учреждениями в Закавказье были переданы наместнику. Таким об-разом, министерства были вовсе устранены от принятия решений, связанных с делами края.
Исключение составлял лишь министр финансов. Учреждение наместничества не отменило действие закона 1840 года о бюджете Закавказского края. За министром финансов было сохранено право ревизии и контроля над «всякого рода отчетностями». Как объяснял сам наместник князь Михаил Семенович Воронцов, это было тем более необходимо, потому что «расходы по здешнему краю» входили в общую государственную смету и были «нераздельны с общей государственной финансовой системой». «При этом учреждение в крае особого правительственного места для контроля сумм было бы сопряжено с большими неудобствами, затруднениями и вовлекло бы казну в новые расходы»22. Воронцов выступал категорически против предложения военного министра создать специальную ревизионную инстанцию в Тифлисе23. Изданные 6 декабря 1846 года правила отчетности в суммах по Закавказскому краю и Кавказской области восстановили подчиненность местных учреждений соответствующим департаментам министерств и главных управлений (разумеется, только в отношении финансовой отчетности).

По мнению исследователя политики Воронцова Э. Райнлэндера, наместник не стремился к обладанию полнотой полномочий по финансовому управлению. Он считал важным иметь возможность распоряжаться средствами в рамках бюджета, но не формировать бюджет и не определять принципы финансовой политики. Эта система представляла собой «сложный гибрид»24, иными словами баланс полномочий между министерством и наместником.
Однако одного взгляда на бюджет Закавказья в период управления Воронцова достаточно, чтобы понять, почему наместник не претендовал на правовое оформление финансовой самостоятельности. Во взаимоотношениях с Министерством финансов кавказский наместник стоял далеко не наравне с губернаторами внутренних провинций. Одной из привилегий было ежегодное (с 1838 года) предоставление в распоряжение наместника дотаций «на чрезвычайные расходы по устройству Закавказского края» и «на разные полезные предприятия». Отчетность по расходованию этих сумм практически отсутствовала, и ежегодно поступающие 113 285 руб. серебром (400 тыс. руб. ассигнациями) расходовались наместником по своему усмотрению. К1848 году из остатков от этих сумм составился капитал в размере 406 585 руб. серебром, из которых 263 237 руб. серебром числилось в качестве ссуд различным учреждениям25. С 1848 года этот капитал был внесен в Государственный заемный банк для «приращения процентами».

Более того, в структуре закавказского бюджета были расходные и доходные статьи, никак не вписывавшиеся в общие нормы кассового и бюджетного процесса. Так, по росписи 1843 года Государственное казначейство предполагало получить 1948 954 руб., действительно в кассы поступило 1 369 943 руб. Расходы на гражданское управление и прочие статьи (на управление духовными делами православного и других исповеданий, народное просвещение, экстраординарные расходы по Грузино-Имеритинской губернии и Каспийской области, «на распространение промышленности и торговли», пенсии и пособие отставным и служащим лицам гражданского и военного ведомств и «пенсии азиатцам», а также перечисления из казначейства в пользу городских доходов) составили 1 567 274 руб. Дефицит был покрыт за счет 470 тыс. руб. - суммы, как было объяснено в отчете Главного управления краем, высланной «в подкрепление по распоряжению Министерства финансов из казенных палат Московской и Таврической»26. Но и это еще не все. В графу расходов была внесена отдельная категория: «расходы неопределенные, произведенные на счет Главного казначейства по особым предписаниям: на пособие, на награды, заимообразные выдачи, содержание миссии в Персии и т.д. — 279 814 р.»27. Очевидно, что доходная часть росписи совсем не отражала реального объема финансирования окраины. Значительные средства поступали в местные, губернские казначейства по ходатайствам наместника. В общей сумме эти «вспомоществования» должны были составить весьма существенный капитал.

Воронцов очень ценил возможность располагать собственными деньгами для осуществления задуманных мероприятий: организации судоходства по рекам, строительства дорог, восстановления водопроводов и т.д. Но в то же время, по свидетельству служившего в Тифлисской казенной палате А.А. Харитонова, наместник довольно легко раздавал кредиты из этих сумм просителям. Для того чтобы получить искомую сумму, достаточно было обратиться не к директору канцелярии, а к имевшему влияние на наместника казначею В.Т. Беляеву. Он докладывал наместнику и «обыкновенно произносил своим хохлацким выговором: "отчего же не дать, ваше сиятельство, нуждающемуся человеку, коли можно"»28.
В 1847 году Харитонов и Беляев, а также ставший впоследствии директором кредитной канцелярии Министерства финансов Ю.А. Гагемейстер и И.А. Дюкруаси были назначены членами Особой комиссии по увеличению местных доходов и сокращению расходов на гражданское управление в Закавказском крае. По словам Харитонова, поводом для создания комиссии была рядовая просьба Тифлисской казенной палаты предоставить ей дополнительно 500 тыс. руб. для «усиления кассовых средств»29. Этих средств не хватало для покрытия издержек по гражданскому управлению Кутаисской и Дербентской губерний. Кавказский комитет, рассмотрев представленные министром финансов сведения о количестве ежегодно перечисляемых Государственным казначейством средств на нужды гражданского управления краем, пришел к выводу, что объединение бюджетов не только не освободило имперскую казну от вливаний в бюджет края, но даже еще более обременило ее. Сумма перечислений в период с 1840 по 1846 год иногда достигала 800 тыс. руб. серебром. По мнению комитета, такие «подкрепления» были не только «чрезвычайно тягостны для Государственного казначейства», в частности из-за своей «неопределительности», но и ставили в «затруднительное положение самого наместника кавказского», который никогда не имел гарантии в том, что эти пособия действительно поступят в его распоряжение30.

Кроме того, Кавказский комитет обратил внимание на ненормальное положение края, который в отличие от других частей государства «не только не уделяет своих доходов на общие потребности Империи, но даже не может содержать сими доходами свое собственное управление». Комитет отмечал: «Не говоря о расходах военных и экстраординарных, которые еще долго будут упадать на общие государственные доходы, Комитет, с своей стороны, считает совершенно необходимым местные доходы и расходы по гражданскому управлению краем привести в такое положение, чтобы они не требовали никаких подкреплений со стороны Государственного казначейства».

Единственное средство восстановить равновесие доходов и расходов и сократить сумму «подкреплений» из имперской казны Кавказский комитет видел в том, чтобы «местные доходы Закавказского края исключительно предназначить на удовлетворение всех вообще расходов по гражданскому управлению оным, определив нормальную сумму тех пособий, которые Государственное казначейство в продолжение известного числа лет должно отпускать на сии расходы в подкрепление местных доходов края, с тем условием, чтобы по прошествии определенного для сих подкреплений числа лет Гражданское управление краем содержалось доходами оного без всяких пособий со стороны Государственного казначейства»31. Иными словами, комитет решил вернуться к положению, существовавшему до 1840 года. Предполагалось, что казначейство будет перечислять в течение пяти лет в распоряжение местной власти Закавказья по 500 тыс. руб. серебром в год, а затем навсегда избавится от бремени финансовой поддержки края. Министр финансов считал, что хватит и 300 тыс. руб. серебром. Окончательные условия предполагалось выяснить после консультаций с наместником.
Для обсуждения предложенных комитетом условий в Тифлисе и была создана упоминаемая Харитоновым комиссия. Ей предстояло найти способ сбалансировать доходы и расходы края с тем, чтобы через пять лет Закавказье смогло себя окупать. По вычислениям Харитонова, самоокупаемость края была вполне возможна, но, помимо ординарных доходов, в распоряжении наместника должна была всегда находиться дополнительная сумма. Харитонов считал, что было бы достаточно ежегодно выплачивать из казначейства в распоряжение наместника 200 тыс. руб., но не ограничивать эту выплату сроком. Министерство финансов, посчитав, видимо, что это составит слишком большой расход для казначейства, от своей первоначальной идеи отказалось32. На заседании Кавказского комитета 20 сентября 1849 года33 было решено оставить прежней систему бюджетных взаимоотношений между Закавказьем и империей.



22 Воронцов — А.И. Чернышеву, 10 декабря 1845 г. // Там же. Д. 671а. Л. 92 об.
23 Там же. Д. 6716. Л. 23 об. и далее.
24 Rhinelander A.L.H. Prince Michael Vorontsov: Viceroy to the Tsar. Montreal, Buffalo: McGill-Queen's University Press, 1990. P. 155.
25 Воронцов — Чернышеву, 4 февраля 1848 г. // РГИА. Ф. 1268. Оп. I. Д. 699а. Л. 46.
26 Отчет Главного управления Закавказским краем Николаю I
об экономическом состоянии Закавказского края и деятельности гражданского управления в 1843 г. //Там же. Ф. 932. Оп. I. Д. 83.
27 Там же. Л. 30 об.
28 Из воспоминаний А. А. Харитонова // Русская старина. 1894. Т. 81. № 1. С. 75.
29 Там же. С. 76.
30 Проект заключения по статье журнала Кавказского комитета о суммах, недостающих по штатам Кутаисской и Дербентской губерний. Заседание 2 октября 1847 г. выс. утв. и октября // РГИА. Ф. 1268. Оп. 2. Д. 646. Л. 5-6.
31 Там же. Л. 7 об. — 8 об.
32 Из воспоминаний А.А. Харитонова // Русская старина. 1894. Т. 81. №4. С. 125-126.
33 РГИА. Ф. 1268. Оп. 2. Д. 646. Л. 141.

<< Назад   Вперёд>>  

Просмотров: 3477

X