Формирование колониальной концепции экономической политики в Закавказье и централизация бюджетного управления в 1840 году
Главными элементами программы реформ Канкрина в Закавказье были реорганизация финансового управления и реформа налогообложения. Необходимость перестройки системы финансовой администрации подтвердили результаты ревизии сенаторов П.И. Кутайсова и Е.И. Мечникова в 1829-1831 годах. Ревизия выявила катастрофическое положение экономики Закавказья, причем в этом в значительной степени было виновато местное российское начальство. Само закавказское правительство, не имея достоверных сведений о казенном имуществе и хозяйстве, своим управлением не только приносило убытки казне, но и довело это хозяйство до «совершенного» упадка. Составленные грузинской казенной экспедицией бюджетные сметы практически полностью не соответствовали реальным доходам и расходам. Отсутствие контроля за деятельностью экспедиции привело к тому, что за 25 лет распоряжения средствами края 220 607 235 руб. ассигнациями были истрачены безотчетно, что привело к утрате около миллиона рублей серебром. Ревизия выявила злоупотребления не только со стороны казенной экспедиции: военный губернатор генерал Д.С. Сипягин «израсходовал казенных сумм не по назначению 143 071 р. 56 коп.; на собственные надобности, роздал в долг и пр. 81 437 р. 29 к.». Общая сумма незаконно истраченных им средств составила 276 504 руб. 50 коп. Но даже в тех случаях, когда ассигнования были проведены в законном порядке, их целесообразность зачастую была сомнительной. Ярким примером безвозвратной потери десятков тысяч рублей из государственной казны стало содержание Горной экспедиции и принадлежащих ее ведомству горных заводов. Запутанность податной системы и отсутствие порядка во взимании налогов и сборов привели к тому, что недоимка по этим статьям доходов составила более 2 млн. руб. ассигнациями.
В результате ревизии сенаторы сделали вывод, что «невнимательное и злоупотребительное» управление финансовой частью в Закавказье привело к тому, что собираемых доходов не хватало на содержание этого края, не говоря о военных расходах13. Этот вывод служил одним из основных аргументов в пользу разработанного Паскевичем, Кутайсовым и Мечниковым проекта административной реформы. Реформа должна была ввести в Закавказье аналогичную общеимперской систему управления, русское законодательство, установить новое административное деление и в целом должна была привести к тесной инкорпорации Закавказья в имперскую административную и экономическую систему.
Впрочем, еще до рассмотрения программы административной реформы, в 1832 году, Комитет министров принял решение об обязательном включении всех доходов Закавказья в государственную роспись, из которой в дальнейшем должны были выделяться средства на местные расходы в крае14. На этот раз главноуправляющему на Кавказе Григорию Владимировичу Розену удалось отсрочить вступление решения в силу. Он считал, что закавказские провинции, пребывающие во «мраке и невежестве», не готовы к каким-либо финансовым преобразованиям. Введение новой финансовой системы и включение бюджета Закавказья в общую роспись привело бы край в «совершенный упадок». По мнению Розена, в его распоряжении всегда должны были находиться средства, которые он мог бы употреблять по своему усмотрению: «Тот начальник, который будет здесь ограничен положительными расходами по смете, потеряет влияние на все народы и племена, а потом и повиновение их; власть его... уничтожится, и он должен будет отказаться от всяких полезных в сем крае предприятий»15. Объяснение необходимости предоставления особых бюджетных прав местной власти для сохранения ее «имиджа» в глазах населения впоследствии неоднократно фигурировало в дискуссиях о финансовом положении Закавказья в империи.
В результате переписки с министром финансов Розену удалось добиться разрешения внести доходы и расходы Закавказского края в общую смету не с 1833 года, как предполагалось, а с 1834 года. К этому времени главноуправляющий должен был собрать и предоставить министру сведения о бюджете Армянской области, Гурии и по Ахалцыхскому пашалыку. Требовавшиеся сведения были доставлены только в 1835 году.
В вопросе об объединении смет — как, впрочем, и в других случаях — Розен проявил себя как противник финансовых преобразований, предложенных Паскевичем и Канкриным. Ссылаясь на отсутствие сведений о доходах и расходах как на причину невозможности объединения бюджетов, Розен в то же время препят-ствовал проведению камеральных описаний16. Возможно, позиция Розена была обусловлена его личным неблагожелательным от-ношением к Паскевичу и Канкрину17. Но поскольку Розен последовательно отвергал проекты и идеи реформ, предложенные бывшим главноуправляющим на Кавказе и министром финансов, его позиция была принципиальна.
Розен был сторонником более осторожного подхода в отношении административных и социальных преобразований в крае, культура и традиции которого, по его мнению, настолько отличались от российских, что распространение на Закавказье общеимперского законодательства могло привести к непоправимым по-следствиям. Розен полагал необходимым частичное сохранение элементов традиционного управления, доказывал необходимость учета местных особенностей при проектировании административной организации разных областей. Именно поэтому Розен приложил все усилия для того, чтобы проект административной реформы Паскевича-Кутайсова-Мечникова не был принят. В мае 1835 года ему удалось добиться отклонения проекта Государственным советом. Но в 1837 году сам Розен был отправлен в отставку.
Проект Паскевича-Кутайсова-Мечникова так и не был осуществлен. Государственный совет передал дело реформы управления посланной в 1837 году в Закавказье специальной комиссии, возглавлявшейся сенатором П.В. Ганом18. В 1838 году Ган уже представил готовый проект административной реформы, предполагавшей полную ломку системы военно-народного управления, упразднение традиционного суда и введение в крае общеимперских учреждений. В ходе обсуждения составленного Ганом проекта Положения об управлении Закавказским краем главноуправляющий на Кавказе Е.П. Головин предложил передать «всю хозяйственную часть» в ведение Министерства финансов19. Это означало введение в крае территориальных органов министерства, подчинение контролю из Петербурга финансовой деятельности администрации края20 и, главное, окончательное включение бюджета Закавказья в государственную роспись. Предложение Головина, прозвучавшее, как ни странно, на последнем заседании Комиссии по составлению Положения об управлении, было, разумеется, поддержано Канкриным (им, возможно, оно и было инспирировано) и зафиксировано в тексте Положения об управлении Закавказским краем, принятого в 1840 году. Таким образом, Министерство финансов наконец-то добилось формального подчинения себе финансового управления края и объединения отчетности21.
Стремление к бюджетной централизации, проявившееся в отношении финансового управления Закавказьем, было характерно для политики Канкрина, который также энергично боролся с финансовой автономией Польши и требовал от местных властей этих окраин беспрекословно подчиняться финансовой дисциплине. С другой стороны, Министерство финансов, рассматривая Закавказье как колонию, не спешило с полной унификацией налогов и податей, денежной системы, с развитием кредита и других институтов, способствующих росту экономической активности. Европеизация экономики колонии не входила в планы правительства.
12 Меры, предполагаемые по присоединении Ереванской провинции по части Министерства финансов, 29 октября 1827 г. // РГИА. Ф. 561. Оп. I. Д. 30.
13 Всеподданнейший рапорт сенаторов гр. Кутайсова и Мечникова // АКАК. Тифлис, 1881. Т. 8. С. 9-10.
14 Положение Комитета министров. 15 марта 1832 г. // РГИА. Ф. 565. Оп. 13. Д. 2213. Л. 31 об.
15 Розен — Канкрину, 17 марта 1832 г. // Там же. Л. 72-72 об.
16 Рожкова М.К. Указ. соч. С. 100.
17 Там же.
18 Там же. С. 23.
19 Журнал Комиссии, учрежденной для составления положения об управлении Закавказским краем. № 468,29 февраля 1840 г. // РГИА. Ф. 1268. Оп. I. Д. 108. Л. 104-105 об.
20 С 1841 года в двух казенных палатах (в Тифлисе и Шемахе) начали проводить ревизию счетов (до этого регулярная ревизия не осуществлялась). См.: Об устройстве отчетности в Закавказском крае // Там же. Д. 452.4.1,2.
21 Журнал Комиссии, учрежденной для составления положения об управлении Закавказским краем. № 468,29 февраля 1840 г. // Там же. Д. 108. Л. 116.
<< Назад Вперёд>>
