Модель «вынужденной» финансовой автономии в первой четверти XIX века
Манифест 12 сентября 1801 года, провозгласивший присоединение Грузии к России, содержал обещание новым подданным императора «обратить» все подати в их «пользу», то есть на внутренние расходы гражданского управления области, а также на восстановление разоренных городов и селений. Все доходы Грузии были отданы в полное распоряжение главнокомандующего Кавказской армией. Отчет о расходовании казенных сумм должен был представляться напрямую императору и государственному казначею.
Непосредственное управление финансами и казенным хозяйством Грузии было возложено на одну из четырех экспедиций Верховного грузинского правительства — Экспедицию для дел казенных и экономических. Она возглавлялась российским чиновником и состояла из четырех советников — грузинских князей. Таким образом, возглавлявшаяся главнокомандующим администрация края обладала фактически финансовой автономией в распоряжении доходами, впрочем, довольно скудными.
Разновременность включения в результате военных походов против Турции и Ирана закавказских территорий в административную и финансовую систему империи привела к отсутствию единства административного управления, неопределенности взаимоотношений между местными и центральными инстанциями1. Эта неопределенность вполне сказывалась на беспорядочности финансовых отношений с центром. Фактически в руках главнокомандующего были сосредоточены полномочия по распоряжению всеми казенными доходами не только Грузии, но и присоединенных Карабагского, Шекинского и Ширванского ханств, Баку, Кубы, Дербента и других городов. При этом если в управлении финансами Грузии формально участвовала казенная экспедиция Верховного грузинского правительства, то о поступающих с других закавказских владений доходах экспедиция и Министерство финансов даже не имели никаких сведений2.
Такое положение вещей не могло не вызвать замечаний со стороны имперского Министерства финансов. В 1810 году министр финансов Дмитрий Александрович Гурьев обратился к главнокомандующему на Кавказе генералу Александру Петровичу Торма- сову с требованием представить сведения о доходах и расходах как Грузии, так и других завоеванных областей и ханств.
Из представленных Тормасовым ведомостей следовало, что, не считая податного хлеба, в казну грузинского правительства поступило 165 тыс. руб. серебром, но казенные расходы по Грузии превышали эту сумму и составляли 189 тыс. руб. серебром и 10 тыс. руб. ассигнациями. Бакинская провинция принесла 120 тыс. руб. серебром дохода, а на ее внутренние расходы было истрачено 100 тыс. руб. серебром и 2 тыс. руб. ассигнациями. С города Дербента было собрано 3 100 руб. серебром, а расходы составили в 490 руб. серебром и 600 руб. ассигнациями. Доходы по Кубинской провинции достигли суммы 25 тыс. руб. серебром (данных о расходах нет). Карабагское и Ширванское ханства платили дань по 8 тыс. червонцев, Шекинское — 7 тыс., а их расходы составили: Карабагского — 6 617 руб. серебром, Шекинского — 7 037 руб. серебром и Ширванского — 2 709 руб. серебром.
Таким образом, там, где присутствие российских властей было минимально, минимальными были и расходы, так как содержание чиновничества обходилось очень дорого. В целом, если поверить в достоверность этих цифр, расчет доходов и расходов по гражданской части Закавказского края заключался с остатком3. Но, скорее всего, представленные Тормасовым ведомости о доходах и расходах по Закавказью не вполне соответствовали действительности. Вероятно, реальная сумма невоенных расходов существенно превышала обозначенную цифру, так как ежегодно Государственное казначейство высылало в Закавказье солидные суммы в звонкой монете для удовлетворения нужд местной администрации.
Получив сведения о состоянии бюджета Закавказского края, министр финансов Гурьев приказал Экспедиции государственных доходов внести эти цифры в общую смету государственных доходов и расходов на 1811 год. Несмотря на то что Тормасов уже велел чиновникам, собиравшим доходы и дани с персидских городов и ханств, представлять отчеты о доходах и расходах в грузинскую казенную экспедицию, Гурьев представил в Государственный совет записку о законодательном закреплении передачи всех сборов с этих областей в общую массу грузинских доходов. При этом казенная экспедиция грузинского правительства должна была производить выдачу средств из собранных денег не иначе как по назначениям министра финансов или государственного казначея. Распоряжение собираемым податным хлебом, порученное провиантской комиссии, также должно было контролироваться через посредничество казенной экспедиции министром финансов. Таким образом, считал Гурьев, «можно будет подвести весь тамошний край в отношении доходов и расходов под общее правило отчетности и установить порядок или систему к постепенному сборов сих возвышению и употреблению их на нужды государственные»4.
Предложения Гурьева об упорядочении и централизации бюджетного управления в Закавказье получили одобрение Государственного совета 10 марта 1811 года. Таким образом, Министерство финансов сделало первый шаг к подчинению центру финансового управления Закавказьем. Со своей стороны местная власть тоже предпринимала попытки расширить полномочия по управлению финансами. Главнокомандующий генерал Алексей Петрович Ермолов в 1816 году потребовал предоставления полномочий самостоятельно решать вопросы, связанные с «азиатской» торговлей и тарифами, а также приравнять его права по расходованию сумм на гражданское управление с правами по распоряжению военными финансами5. В качестве главнокомандующего Ермолов имел право самостоятельно использовать экстраординарные суммы и остатки (ассигнованные, но не истраченные деньги) бюджета армии. Однако бюджетные правила гражданского ведомства не допускали такого порядка распоряжения средствами. По закону все средства должны были употребляться только на те предметы, на которые они были ассигнованы, а остатки сумм, принадлежавшие Государственному казначейству, могли быть израсходованы только по решению министра финансов.
Министр финансов категорически отказался передать в ведение местной власти вопросы, связанные с торговлей. Отвергнув предложение Ермолова относительно расширения его бюджетных прав, Гурьев заявил, что правила 1811 года ввели доходы и расходы Закавказского края в общегосударственную роспись и соответственно средства должны расходоваться согласно общему порядку6. В этом случае министр финансов, можно сказать, выдал желаемое за действительное: положение Государственного совета объединило лишь все бюджетные средства областей Закавказья, подчинив их ведению казенной экспедиции. И хотя предоставляемые экспедицией сведения и вносились в общую смету, говорить о единстве бюджета было еще рано.
Со своей стороны министерство считало нужным постоянно напоминать местному правительству о необходимости повышения доходов и соблюдения дисциплины в финансовом управлении. Одну из причин несоразмерности доходов и расходов в Грузии Министерство финансов видело в нарушении бюджетных и кассовых правил. Из-за удаленности края и его военного положения «тамошние начальники сами собой, без всякого сношения с Министерством финансов, забирали из казенной экспедиции большие суммы и не возвращали их обратно, а Казенная экспедиция, не имея у себя вполне доходов, нередко затруднялась в исполнении предписанных ей расходов». Даже после утверждения Государственным советом в 1811 году новых бюджетных правил, обязывавших проводить все финансовые операции через казенную экспедицию и не осуществлять никаких незапланированных рас-ходов без разрешения министра финансов или казначея, казенные деньги продолжали расходоваться бесконтрольно. Министерство финансов, требуя от местного начальства выполнения постановления Государственного совета, предложило ему помимо этого провести финансовую ревизию и «строго запретить непозволительное распоряжение доходами тамошнего края»7.
В 1811-1840 годах Министерство финансов контролировало далеко не весь бюджет края. Несмотря на постоянные требования министерства предоставлять сведения о доходах областей Закавказья, эти требования нередко не выполнялись, так как само местное финансовое управление не всегда располагало такими сведениями. Кроме того, в компетенции казначейства находились не все доходы края. По данным 1832 года, 70% доходов действительно поступало в ведение Государственного казначейства, но 26% оставалось в непосредственном распоряжении главноуправляющего (остальные средства составляли бюджет местных органов власти и церкви)8. Кроме того, своевременный и эффективный контроль был невозможен из-за больших расстояний.
Судя по немногочисленным документам, касающимся взаимоотношений имперского финансового ведомства и закавказского командования, Министерство финансов выбрало достаточно жесткую линию поведения по отношению к местной власти. Оно не могло согласиться с тем, что присоединенные области поглощали ежегодно значительную часть доходов российского бюджета. Каждый год казначейство вынуждено было посылать в Грузию и другие области значительные суммы в звонкой монете. Однако существенная часть монеты вывозилась в Персию и Турцию, а другая — переплавлялась в покоренных ханствах на низкопробную монету. Поиск новых источников доходов осложнялся тем, что правительство опасалось пойти на повышение податей с населения. В качестве возможных путей увеличения бюджетных средств рассматривалось изменение пошлин и введение винных откупов9, а также проведение камерального описания с целью выявления новых плательщиков10.
В первые два десятилетия русского управления Закавказьем финансовое ведомство империи и местная власть не предпринимали каких-либо существенных преобразований в финансовой системе края. Единственной заботой Министерства финансов являлось сокращение государственных расходов на управление этой новой окраиной. Понимая, что без финансовых реформ достигнуть повышения доходности окраины будет невозможно, правительство тем не менее не решалось на их осуществление. Единственной реформой, имевшей большое значение для Закавказья, было введение в 1821 году в Закавказье льготного тарифа на ввоз иностранных товаров, что дало толчок развитию торговли и стимулировало образование капиталов в Закавказье11. Однако для полноценного экономического и финансового развития края этого было недостаточно: требовались более значительные реформы.
1 Институт генерал-губернаторства и наместничества в России / Под ред. В.В. Черкесова. СПб., 2001. Т. I. С. 202.
2 Записка министра финансов Гурьева, 12 ноября 1810 г. // РГИА. Ф. 1152. Оп. т. X. 1810. Д. 207. Л. 3.
3 Там же. Л. 5-6.
4 Там же. Л. 7-7 об.
5 Выписка из оставленной к главнокомандующему в Санкт- Петербурге от управляющего Грузией и губерниями Астраханской
и Кавказской записки о разных предметах, до управления вверенного ему края относящихся //Там же. Ф. 560. Оп. ю. Д. 90. Л. 7.
6 Там же. Л. 43-45.
7 Замечания, учиненные по Министерству финансов о доходах и расходах по Грузии, 1816 г. // Акты, собранные Кавказской археографической комиссией [далее — АКАК]. Тифлис, 1873. Т. 5. С. 269-270.
8 Обозрение российских владений за Кавказом в статистическом, этнографическом, топографическом и финансовом отношениях. СПб., 1836. 4.1. С. 79-80.
9 См. предложения Тормасова: Записка о состоянии Грузии и всего вообще тамошнего края // РГИА. Ф. 561. On. I. Д. 142. Л. 13 об. — 14.
10 См.: Маркова О.Я. Финансово-экономическое обследование Грузии в первой трети XIX века // Исторические записки. 1949. Т. 30. С. 181.
11 Рожкова М.К. Экономическая политика царского правительства на Среднем Востоке во второй четверти XIX века и русская буржуазия.
М.; Л., 1949. С. 51.
<< Назад Вперёд>>
