Политические и бюджетные реформы: падение финансовой автономии Царства Польского
Вследствие ликвидации таможенной границы между Царством и империей и сосредоточения управления таможнями в центре с 1851 года таможенные доходы, ранее составлявшие весьма значительную долю в бюджете Царства, должны были поступать в имперский бюджет. В то же время польская казна получала из российской казны ряд вознаграждений, или компенсаций, за утраченные в связи с упразднением границы возможности получения средств.
В частности, существенный урон казне могло причинить вынужденное снижение цен на соль, торговля которой представляла собой исстари сложившуюся монополию государства. Каменную соль правительство Царства Польского получало из Австрии в количестве 2,5 млн. пудов в год по цене 15 1/2 копеек за пуд. Этой солью, частью же и солью, вывариваемой на Цехоцинском заводе, снабжались казенные магазины. При существовании границы между Россией и Царством соль в казенных магазинах без различия сорта продавалась по 1 руб. 30 коп. за пуд, а у частных торговцев — по 3 1/2,3 3/4 и 4 коп. за фунт80. В результате ликвидации таможенной границы с 1 января 1851 года цена на соль упала до следующих значений: белая каменная — по 90 коп., зеленая и выварная — по 85 коп. за пуд. Постановление об упразднении таможенной линии сопровождалось решением «убыток казны Царства от понижения цены соли в казенных магазинах, простиравшийся до 1 000 424 руб. в год, вознаграждать из Казначейства Империи, а по прекращении контракта с Австрией о покупке у нее соли разрешить свободную в Царстве торговлю солью и привоз туда иностранной соли с пошлиной, и с того времени отпускать казне Царства от правительства Империи в вознаграждение за прекращение соляной монополии весь чистый доход ее от продажи сего продукта, а именно по 2 199 378 руб. в год...»81. Польское казначейство получало эту компенсацию до 1866 года82.
Помимо компенсации за потерю соляного дохода Государственное казначейство обязалось уплачивать казне Царства вознаграждения за отошедший в имперское казначейство таможенный доход в сумме 1339 226 руб. 90 коп. Следует признать, однако, что российский бюджет на этом нисколько не выиграл: сумма издержек на содержание таможен и компенсацию польской казне превышала среднегодовой доход от таможенных сборов на польском участке границы83. Политически же потеря Польшей таможенного дохода значила довольно много — он представлял собой самую существенную доходную часть бюджета. Замена дохода на компенсацию означала перевод на финансирование из имперского кошелька.
Последнюю категорию отчислений из имперского бюджета в польскую казну составляла часть суммы, которую получало российское казначейство за так называемый дорожный и сплавной сбор. Этот сбор взимался с 1838 года за провоз товаров через таможни Царства, он поступал в кассу российского казначейства, которое свою очередь отчисляло в пользу Польши ежегодно сумму в размере 225 137 руб. Однако в 1861-1862 годах по просьбе дирекций Кенигсбергско-Ковенской и Варшавско-Бромбергской железных дорог этот сбор был отменен, так как его сумма порой в несколько раз превышала цену за сам провоз товара. В 1862 году последовало решение о полном упразднении этого сбора, и с 1863 года компенсация была отменена84.
Несмотря на то что чистая потеря средств польской казны, произошедшая вследствие перевода ряда статей доходов в имперское казначейство, компенсировалась российской стороной, изменения структуры доходов Царства Польского были значимыми. Они привели в конечном итоге к тому, что пополнение бюджета Царства зависело от выплаты различных «компенсаций», займов и пособий из Государственного казначейства в условиях финансовых затруднений.
Еще одним, тоже немаловажным поводом для включения польского бюджета в российский была реформа бюджетного и финансового управления империи в 1860-х годах. Действовавшие в первой половине XIX века принципы составления бюджета России и Царства Польского существенно разнились. Польские сметные правила сложились под влиянием западноевропейских моделей, в основном прусской и французской. Российская же система составления смет до реформ 1860-х годов значительно отставала от европейских образцов финансовой организации: она не знала таких основополагающих принципов бюджетного процесса, как единство бюджета, кассовой системы и отчетности.
С середины 1850-х годов имперское Министерство финансов и Государственный контроль начали подготовку реформы финансового управления. Один из инициаторов реформы и ее идеолог — Валериан Алексеевич Татаринов планировал создать новую систему норм, основанную на европейских принципах управления бюджетными средствами, и упразднить неэффективную систему составления росписей и регулирования движением денежных сумм. В 1855 году Татаринов предпринял поездку с целью изучения организации финансового управления в Бельгии, Пруссии, Австрии и Франции и по возвращении представил записку «О применении к России основных начал государственной отчетности, принятых иностранными государствами»85.
В 1858 году Александру II был представлен составленный Татариновым проект организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России. Проект обязывал министерства и ведомства руководствоваться едиными правилами составления смет, требовал обоснования необходимости расходов, устанавливал принцип одновременности утверждения сметы и рассмотрения отчета об исполнении бюджета, запрещал перенос сумм из одного подразделения в другое и нарушение сроков исполнения смет. В области кассового устройства самым важным нововведением являлось утверждение принципа единства касс, то есть сосредоточения всех денежных средств в ведении Министерства финансов. Проект реформы финансового контроля предполагал создание единой ревизионной инстанции (Государственного контроля), введение предварительного контроля за ассигнованием средств, рационализацию норм ревизионного процесса86.
Обсуждение проектов реформы финансового управления стало поводом для обращения к опыту организации этой сферы государственного управления в Царстве Польском. Само польское финансовое ведомство отрицательно отнеслось к идее применения в Польше разработанных Татариновым принципов. Глава Комиссии финансов и казначейства «не нашел в труде Татаринова ничего такого, чем могло бы воспользоваться ведомство финансов»87. О том же писал Татаринову и министр статс-секретарь Царства Польского В.П. Платонов в марте i860 года. Единство кассы, которое впервые предполагалось ввести в России, уже существовало в Польше, так как все кассовые учреждения находились в ведении правительственной Комиссии финансов, а не отдельных ведомств. Единая ревизионная инстанция была представлена Высшей счетной палатой. Принципы составления смет соответствовали началу единства государственной росписи. В целом, по мнению министра статс-секретаря, финансовое управление в Царстве нуждалось не в пересмотре, а лишь в кодификации норм отчетности, то есть объединении существующих правил в рамках единого счетного устава88.
С точки зрения некоторых российских чиновников, польская система смет и отчетности, как и организация других финансовых институтов, могла даже послужить образцом для реформ в России. В i860 году чиновник особых поручений Министерства финансов Иосиф Боссаковский, участвовавший в работе Комиссии по составлению устава о земских банках, обратился с просьбой о командировке в Варшаву для изучения опыта функционирования польского Земского кредитного общества. В Польше Боссаковский не ограничился анализом организации земского кредита и собрал для Министерства финансов 24 тома материалов о финансовой системе Царства Польского89.
Эти материалы, по мнению Боссаковского, могли послужить для пользы России: реформаторам следовало бы обратить внимание на польский опыт в первую очередь потому, что организация государственного и, в частности, финансового управления в Польше представляла собой развитие европейских начал, подвергшихся «с течением времени и при усилиях замечательных там людей весьма полезному для края влиянию местности славянской». Боссаковский был убежден в том, что опыт Царства Польского «может... доставить во многих отношениях довольно верную оценку о степени той пользы, какая действительно возможна к достижению при пересаживании на славянскую почву начал Запада о государственном и народном хозяйстве»90. Во всяком случае сбор и публикация сведений о состоянии финансового управления в Польше могли бы способствовать сближению финансовых и экономических интересов России и Польши и по крайней мере познакомить имперское Министерство финансов с неизвестными ему особенностями финансовой системы Польши. По словам Боссаковского, некоторые элементы польской бюджетно-кассовой и ревизионной систем уже были использованы в проекте комиссии Татаринова, в частности, благодаря присутствию в этой комиссии представителя финансового ведомства Царства Польского Рогуского. Перечислив подробно все заслуживавшие внимания нормы польского законодательства, Боссаковский отметил эффективность, дешевизну и простоту процесса составления и выполнения польского бюджета и контроля за его исполнением91.
Собранные к середине 1860-х годов сведения о состоянии финансового управления в Царстве свидетельствовали о возможности проведения реформы с целью создания общих принципов эффективного бюджетного, кассового и ревизионного процессов при сохранении самостоятельности польских финансов. Единогласное мнение авторов проведенных исследований сводилось к тому, что польская система финансового управления не нуждалась в коренных изменениях. Но дальнейшая судьба финансового управления в Польше зависела не от мнения экспертов, опиравшихся на принципы финансовой эффективности, а от общего направления российской политики в Польше.
Фактором, в конечном итоге решившим судьбу польского бюджета, стала ликвидация политической автономии Царства Польского. После восстания 1863 года Польша была инкорпорирована в административную систему империи наравне с другими губерниями. Правительственные органы Царства Польского, участвовавшие в формировании и утверждении бюджета, подлежали упразднению92. У несуществующего правительства не могло быть бюджета. Царство Польское как территориальное образование тоже перестало существовать: вместо него на административной карте появился Привислянский край — конгломерат польских губерний. Таким образом, польский бюджет превращался в фантом.
Проводившиеся в империи реформы финансового управления (введение новых принципов бюджетного процесса в 1862 году, кассового устройства и финансового контроля — в 1864 году) совпали с ликвидацией политической автономии Польши, что предопределило судьбу польского бюджета. Нельзя сказать, что реформа финансового управления в России изначально была задумана именно с целью централизовать управление финансами регионов: основную проблему дореформенной системы представляла бесконтрольность финансовой деятельности министерств и ведомств. Однако прямым следствием этой централизации стало введение новой, унифицированной и строгой системы регулирования денежных потоков и контроля за расходованием средств в центре и на окраинах.
С точки зрения централизации бюджетного управления включение польского бюджета в состав общегосударственной росписи выглядело вполне логичным итогом. Тем более что из ведения финансового управления Царства Польского было исключено взимание налогов, служивших важными источниками польского бюджета. Указом 7 июня 1864 года была одобрена передача в ведение Министерства финансов империи управления акцизными сборами: питейным, табачным, соляным и с сахара. Окладные сборы, государственные имущества, казенные горные заводы и ряд неокладных доходов (гербовые пошлины, казенная лотерея, гильдейский сбор и пробирный) по-прежнему управлялись Комиссией финансов и казначейства Царства Польского.
Однако переподчинение управления акцизными сборами, составлявшими ранее совместно с таможенным сбором около половины всех доходов польской казны, дало основание членам Комитета по делам Царства Польского утверждать, что в этих условиях самостоятельность польского бюджета стала фикцией и подлежит отмене. «Смета Царства Польского с тридцатых годов все более и более утрачивала значение самостоятельного финансового закона, по мере того, как... из нее исключалось исчисление доходов и расходов по разным отраслям государственного управления... Вследствие сего смета Царства, очевидно, не будет представлять больше такой совокупности данных, которая могла бы составлять предмет отдельного и окончательного рассмотрения в законодательном порядке и утверждения Высочайшей власти». По мнению Комитета по делам Царства Польского, в этих условиях было бы логично, включив финансовую смету Польши в общий состав государственной росписи, установить для рассмотрения и утверждения означенной сметы такой же порядок, какой установлен для финансовых смет других высших правительственных учреждений и министерств империи. «Такое введение финансовой сметы Царства в общий состав Государственной росписи... послужит вместе с тем лучшим средством для упрочения той органической связи между финансовыми учреждениями Империи и Царства»93.
В распоряжении Комитета по делам Царства Польского был проект новых сметных правил для Царства Польского, составленный специальной комиссией под председательством Н.А. Милютина (комиссия занималась вопросом об участии Польши в военных расходах империи; об этой стороне деятельности комиссии речь пойдет ниже). Однако этот проект комитет не одобрил, сославшись на его несоответствие новым условиям взаимоотношений Польши и империи. По проекту комиссии, польское финансовое управление при рассмотрении сметы должно было заботиться «о сохранении равновесия между доходами и расходами казны Царства». Это означало, что основные принципы формирования бюджета должны были формулироваться местной властью, в том числе при участии польского Государственного совета. Но, по мнению Комитета по делам Царства Польского, так как большая часть доходов и расходов должна была войти в государственные сметы и роспись, эта обязанность переходила к Министерству финансов. Кроме того, рассмотрение и в дальнейшем сметы Государственным советом Царства могло «служить поводом к совершенно неправильным выводам и домогательствам со стороны некоторых членов Совета, чего нельзя не ожидать ввиду постоянного местного стремления достигать равновесия расходов с доходами Царства на счет казны Империи»94. Неизбежным следствием переподчинения управления большей частью доходов и расходов российскому финансовому ведомству являлось включение всех кассовых оборотов в систему общей отчетности (перед имперским Государственным контролем).
Решением Комитета по делам Царства Польского, высочайше утвержденным 16 июля 1866 года, были введены в действие временные правила для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовой и частных смет управления Царства Польского. Нормы нового российского бюджетного законодательства были механически перенесены на Царство, бюджет которого влился в состав государственной росписи империи. Одновременно с этим было принято решение объединить кассовое управление Польши и империи. Комитет по делам Царства Польского 19 декабря 1866 года утвердил Временное положение о казначействах Министерства финансов в Царстве Польском, согласно которому все местные (губернские) казначейские учреждения подчинялись «непосредственному органу Министерства финансов» — Варшавскому отделу Государственного казначейства95. В тот же день, рассмотрев проект временного положения о контрольных учреждениях Царства Польского и сравнив его с новым российским законодательством, комитет принял решение не издавать особенного положения для Польши, а распространить действие имперских правил на польские губернии96.
По всеподданнейшему докладу министра финансов М.Х. Рейтерна97 в составе Министерства финансов был учрежден особый отдел по финансам Царства Польского, которому было поручено вести делопроизводство по польским вопросам и обеспечивать связь министерства с местными финансовыми учреждениями. Правительственная Комиссия финансов и казначейства была упразднена 28 марта 1867 года, разделив участь прочих центральных органов управления Царства. К декабрю 1867 года закончила свою работу Комиссия для составления предположений об окончательном устройстве финансовых в губерниях Царства Польского учреждений (возглавлявшаяся управляющим отдела по финансам Царства Маркусом). Комиссия предложила вовсе упразднить все существовавшие в Польше учреждения финансового управления, в том числе недавно созданный Варшавский отдел казначейства и Варшавское главное казначейство, заменив их казенными палатами общеимперского образца. Высшее управление финансами Польши полностью сосредоточивалось в Петербурге и распределялось между департаментами Министерства финансов. Упразднения избежало лишь местное акцизное управление: министр финансов считал преждевременным слияние акцизных учреждений с казенными палатами98.
Вполне закономерно, что в связи с ликвидацией финансовой автономии Царства Польского Россия вынуждена была принять на себя финансовые обязательства польской казны. Таким образом, отчасти повторилась ситуация вокруг «польского долга» после разделов. Напомню, что заем 1835 года должен был быть погашен в 1876 году, а конвертированный заем 1844 года — в 1905 году. Таким образом, российское правительство продолжало платить по облигациям польских займов — заключенных, впрочем, с его санкции99.
Итак, эволюция бюджетно-финансовых отношений между Царством Польским и Россией в первой половине XIX века представляет уникальный пример перехода от финансовой автономии к полному поглощению региональной финансовой системы. Эта эволюция отчетливо коррелирует с изменением общего направления имперской политики в Польше и изменением ее политико-административного статуса в империи. Подчинение финансового управления края контролю Министерства финансов имело большое символическое и идеологическое значение: существование бюджета означало поддержание национальной автономии, а его упразднение явилось финальным аккордом в процессе административной унификации польских губерний в 1863-1866 годах. Но помимо этого чисто идеологического подтекста усиление контроля Министерства финансов также отражало его стремление централизовать финансовые потоки в империи.
Судьба польской финансовой автономии зависела от изменения политических взаимоотношений между центром и окраиной. Для характеристики главных тенденций имперской политики в отношении автономных окраин интересно сопоставить процесс развития польско-российских бюджетных связей с финансовыми отношениями между империей и Финляндией.
80 Записка о финансовых оборотах Царства Польского и расчетах оного с казначейством Империи. Составлена из дел ст.-секр. т. с. Старынкевичем в 1865 г. // Там же. Ф. 869. Оп. 1. Д. 611. Л. 76 об.
81 Там же. Л. 77 об.
82 См.: О рассмотрении расчетов между казной Царства Польского и России и об исключении из проекта росписи доходов Царства Польского на 1866 г. выплаты вознаграждения за убытки по соляному доходу при снижении цен на соль после снятия таможенной линии между Россией и Царством Польским // Там же. Ф. 1270. On. I. Д. 1477.
83 Материалы о рассмотрении вопроса по расчету между казнами России и Царства Польского//Там же. Ф. 560. Оп. 43. Д. 240. Л. 30.
84 См.: О вознаграждении казны Царства Польского за дорожный и сплавной сбор //Там же. Ф. 563. Оп. г. Д. 166.
85 Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959. С. 68.
86 Там же. С. 69-70.
87 Рапорт наместнику Царства Польского Мясковского, 1859 г. // РГИА. Ф. 576. Оп. 35. Д. 23. Л. 5 об.
88 Отношение министра ст.-секр. Царства Польского Государственному контролеру, 2 (24) марта 1860 г. // Там же. Д. 196.
Л. 52 06.-55.
89 Рапорт чиновника особых поручений Министерства финансов ст. с. Боссаковского о современном состоянии Царства Польского в финансово-экономическом отношении и о взаимных расчетах между казнами Империи и Царства // Там же. Ф. 560. Оп. 43. Д. 233. Рапорт Боссаковского опубликован Ричардом Колодзейчиком в 1969 году: Gospodarka I finanse Krolestwa Polskiego przed powstaniem stycznowym. Raport Josefa Bossakowskiego z 1862 r. dla ministra finansow M.Ch. Reuterna / Opracowai R. Kolodzieczyk. Warszawa, 1969.
90 Gospodarka i finanse Krolestwa Poslkiego przed powstaniem stycznowym. S. 7.
91 Ibid. S. 33.
92 Об установлении в Царстве Польском новых сметных правил и временных правил для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения общей финансовой и частных смет Царства Польского и о взаимных между казнами Царства и Империи расчетах // РГИА. Ф. 1270. On. I. Д. 227. Л. 8-9 об.
93 Об установлении в Царстве Польском новых сметных правил и временных правил для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения общей финансовой и частных смет Царства Польского и о взаимных между казнами Царства и Империи расчетах // Там же. Л. 8-9 об.
94 Там же. Л. 16-17
95 О введении в действие в Царстве Польском нового положения о кассовом устройстве // Там же. Д. 281.
96 Об учреждении в Царстве Польском контрольных палат // Там же. Д. 284.
97 Об учреждении в составе Министерства финансов Отдела по финансам Царства Польского //Там же. Ф. 560. Оп. 22. Д. 124. Л. 2-4. В отделе существовала только одна штатная должность — управляющего, которому предоставлялось право самостоятельно формировать состав чиновников. Изначально отдел создавался как временная структура, но в 1870 году было принято решение не только сохранить это подразделение в составе министерства, но даже повысить содержание с и тыс. руб. в год до 35 тыс. руб. Решение об упразднении отдела по финансам Царства Польского было принято в 1884 году. См.: О продолжении существования Отдела по финансам Царства Польского //Там же. Ф. 1152. Оп. т. VIII. Д. 505.1871 г.; Об упразднении Отдела по финансам Царства Польского // Там же. Ф. 560. Оп. 21. Д. 387.
98 По проектам устройства финансовых учреждений в губерниях Царства Польского //Там же. Ф. 1270. On. i. Д. 541. Л. 4-10 об.
99 См. об этом подробно: Правилова Е.А. Имперская политика
и финансы: Внешние займы Царства Польского // Исторические записки. Т. 4 (122). С. 271-316.
<< Назад Вперёд>>
