Политическая автономия и проблема бюджетных прав Сейма
Эволюцию государственно-правового статуса Финляндии часто сравнивают с опытом Польши. Обе национальные окраины претендовали на политическое оформление своей особости и самодостаточности, противопоставляя централизаторским стремлениям российского правительства автономистские лозунги. Но если польский национализм, усиленный социальным конфликтом, с наибольшей силой проявился в вооруженных восстаниях 1830 и 1863 годов, то характерной чертой финляндской борьбы за независимость была «война за закон». На первый взгляд казуистические, дебаты вокруг интерпретации правовых норм служили главным орудием для конструирования легальной основы суверенитета Финляндии. Рождение концепции Финляндии как государства — в противовес взгляду на Финляндию как провинцию — стало результатом изящной трактовки конституционных норм и законов. Но со своей стороны и имперское правительство использовало кодификацию финляндского законодательства как метод пересмотра государственно-правового статуса Финляндии1.
Причиной такого положения служило действительно сложное и несистематизированное законодательство Великого княжества. Оставив неизменной большую часть шведских законов после создания Великого княжества Финляндского в 1809 году, имперская власть продемонстрировала лояльность по отношению к традициям государственного управления в крае. Тем самым, правда, заложив основу для споров о главном — о положении Финляндии в составе империи, о правах Сейма и монарха, в том числе в области финансов.
Так, остались неприкосновенными изданные в период вхождения Финляндии в состав Швеции главные правовые акты, касавшиеся внутреннего управления: Форма правления 1772 года и Акт соединения и безопасности 1789 года. Эти законы закрепляли основные прерогативы народного представительства, короны и правительства.
Новая система государственного управления Великого княжества была представлена законосовещательным органом - Сеймом (после 1809 года Сейм долгое время не созывался, его функционирование было восстановлено лишь в 1863 году), Правительственным советом (с 1816 года — Сенатом) — органом исполнительной власти, возглавлявшемся генерал-губернатором. Генерал-губернатор был наделен статусом главы гражданской администрации Финляндии и командующего финскими войсками (формально, так как Сейм в 1809 году принял решение о фактическом упразднении финской армии). Верховную власть представлял российский император в титуле Великого князя Финляндского. Таким образом, система внутреннего управления Финляндии была подчинена непосредственно императору, минуя механизм центральной администрации России2. Связующим звеном между финляндским правительством и императором являлся институт статс-секретаря Великого княжества.
Изменение в области высшей власти в Финляндии не привело к значительным изменениям законодательства, касавшегося бюджета. Выступая в 1809 году на Сейме в Борго, Александр I провозгласил неизменность существовавшей налоговой системы (исключение составили отмененные императором некоторые экстраординарные налоги), а также объявил, что бюджетные средства казны Финляндии будут употребляться не иначе как на внутренние потребности края.
Особенностью финляндской бюджетной практики и законодательства являлась фондовая система — наследие шведской камеральной системы. Бюджет представлял собой не единую роспись, а свод росписей отдельных фондов, каждый из которых имел обособленные сферы доходов и расходов. Распоряжение фондами предоставлялось правительству и короне, с одной стороны, и Сейму — с другой. К категории сеймовых фондов относились: фонд временных налогов3, фонд налога на винокурение и коммуникационный фонд4. Правительственные статный и милиционный5 фонды покрывали расходы на административное управление, образование и армию.
Разделение функций Сейма и короны в бюджетном процессе основывалось на традиции, берущей начало еще с XV века. Согласно статье 45 Формы правления 1772 года, монарх не мог устанавливать какие-либо новые временные или постоянные налоги и контрибуции без согласия народного представительства. К исключительным прерогативам монарха относилось установление, взимание и отмена канцелярских и судебных пошлин всех категорий, а также пошлин, имевших характер косвенного налога6. Распоряжение этими источниками доходов было полностью предоставлено монарху. В отношении других источников казенных доходов — постоянных прямых налогов и доходов с государственного имущества — права монарха не были абсолютны, так как предполагали участие Сейма на стадии определения этих источников. Кроме того, статья 5 Формы правления гарантировала право Сейма контролировать состояние казны. В ней говорилось, что «комиссиям государственных чинов должно быть представлено состояние государственной казны, чтобы они могли удостовериться, что доходы употребляются к пользе и благосостоянию королевства»7. Очень расплывчатая формулировка этой статьи дала впоследствии повод для различного толкования прерогатив Сейма в отношении контроля бюджета.
Таким образом, берущая свое начало со Средневековья традиция разделения бюджетных прав короны и парламента должна была быть усвоена в новых условиях. Сейм «наследовал» бюджетные права шведского парламента, а Великий князь Финляндский — российский император — принимал монаршие прерогативы в соответствии со шведскими законами. Нет нужды объяснять, что старые шведские законы не совсем подходили к отношениям между Великим княжеством и империей и давали основания для споров о правах сторон. Противоречия в отношениях двух органов власти — парламента и короны — приобрели форму национально-государственного конфликта. Спор о правах монарха и Сейма представлял собой борьбу между имперской и местной властью за приоритет, в том числе в области бюджета.
Впрочем, до 1863 года почвы для конфликта не было: с 1809 года Сейм не созывался, и распоряжение всеми доходами и расходами казны осуществлялось исполнительной властью. Вопрос о бюджетных прерогативах парламента возник впервые в период подготовки его первого созыва — на заседаниях выборной комиссии, собравшейся в январе 1862 года для разработки программы деятельности Сейма8. Тогда впервые прозвучало предложение расширить права Сейма, предоставив ему контроль за исполнением бюджета (по образцу европейского парламента).
Своего рода ответом на это предложение было заявление Александра II, прозвучавшее на открытии Сейма 6 (18) сентября 1863 года. Император подтвердил, что Сейм будет привлечен к работе над бюджетом: ему будет предоставлено право определять размер и количество налогов, а также заключать внешние займы. И все же «земские чины», как называли депутатов, иначе видели объем бюджетных прав парламента: прежде всего, они претендовали на право контроля за исполнением бюджета и на определение таможенной политики9. Попытка легализовать эти претензии была предпринята при разработке проекта нового Сеймового устава в 1869 году. Составленный подготовительными комиссиями проект сеймовой реформы предполагал реализацию тех финансовых прав, на которые претендовали «земские чины». Однако это положение проекта утверждено не было: генерал-губернатор Великого княжества П.И. Рокассовский потребовал предотвратить установление права депутатов контролировать бюджет, регулировать налогообложение и таможенную политику10. В результате регламентация бюджетных прав Сейма осталась неизменной.
Сеймовый устав 1869 года, ставший одним из главных элементов законодательства о бюджете вплоть до издания нового устава в 1906 году, не предполагал увеличения прерогатив представительства, в том числе в области финансов. Однако установление периодичности созывов парламента, ранее законодательством не предусмотренной, гарантировало развитие сеймовой практики в области бюджета и финансов. По крайней мере, «земские чины» получили основание для дальнейшей борьбы за расширение своих бюджетных прав.
Как же выглядела сама процедура составления бюджета? Из-за того, что практика отношений между Сеймом и правительством опиралась на довольно старую традицию, бюджетный процесс содержал массу на первый взгляд ритуальных действий. Согласно законам, Сенат, составлявший роспись правительственных фондов, представлял императору проект его, то есть императора, предложения Сейму о необходимых дополнительных ассигнованиях из средств сеймовых фондов. Сейм созывался, как правило, один раз в трехлетие (иногда в четыре-пять лет), и, таким образом, интервал между созывами и составлял бюджетный период. Статья 27 Сеймового устава 1869 года предписывала правительству (Сенату) сообщать Сейму при открытии его заседаний «реляцию о состоянии статного ведомства», чтобы предоставить Сейму сведения «об употреблении доходов казны на пользу и благо края». На основании сообщенных счетов и сведений о состоянии статного ведомства особая Статная (по бюджету статного фонда) комиссия Сейма должна была представлять отзыв о способах «доставления средств» на покрытие «потребностей края в случае недостаточности ординарных статных доходов», ассигновывать дополнительные средства и рассматривать, каким образом были употреблены ассигновки, утвержденные последним созывом Сейма (статья 36)11.
Статьи 27 и 36 Сеймового устава давали повод сторонникам расширения финансовых прерогатив парламента претендовать на право контроля над бюджетом. Действительно, толкование этих статей могло быть двояким. Правительство полагало, что оно обязано лишь ознакомлять «земские чины» с состоянием казны без необходимости выслушивать их мнение на этот счет. Исследователь бюджетного права Финляндии Э.Н. Берендтс утверждал, что реляция о состоянии казны не имела юридической природы и значения отчета, ибо правительство не обязано давать Сейму отчет об использовании монархом его финансовых прерогатив12. Зафиксированная в статьях 27 и 36 процедура рассматривалась правительством как «оригинальная» традиция бюджетного процесса Финляндии13. Главный аргумент в пользу условности процедуры представления Сейму сведений о состоянии бюджета заключался в том, что статный фонд никогда не испытывал дефицита средств и обращение за дополнительными ассигнованиями имело чисто ритуальное значение. Тем не менее эта «традиция» получила законодательное оформление не только в Сеймовом уставе 1869 года, но и была подтверждена статьей 122 Воинского устава 1878 года, где было сказано, что расходы на содержание финских войск должны покрываться из милиционного фонда, а недостающие на покрытие расходов суммы — вотироваться Сеймом.
Сторонники финляндской автономии утверждали, что статьи 27 и 36 Сеймового устава устанавливали ответственность Сената перед Сеймом за использование средств правительственных фондов14. Претензии на расширение бюджетных прав Сейма выразились в программах либеральных партий Финляндии15, а также в проекте кодификации финляндских законов, составленном в 1886 году кодификационным комитетом под председательством Александра Вейсенберга.
Проект систематизации финляндского законодательства предполагал значительное расширение сферы деятельности народного представительства. Особое внимание его авторы уделили юрисдикции Сейма в области экономической и финансовой политики: почти все ее аспекты, «начиная от промыслов и налогов и кончая деятельностью банка, находились „под ручательством и попечением депутатов Сейма"»16. По мнению членов кодификационного комитета, статьи устава Сейма определяли его право исследовать распределение государственных доходов и, в случае вотирования дополнительных средств, контролировать выполнение условий, на которых эти средства были Сеймом предоставлены. Таким образом, финансовые прерогативы Сейма распространялись далеко за пределы сеймовых фондов, и предполагалось, что представительный орган имеет право общего бюджетного контроля17.
1 См. подробно: Новикова И.Н. Особое государство или провинция империи: проблема государственно-правового статуса Финляндии в российско-финляндских отношениях XIX века // Пространство власти: Исторический опыт России и вызовы современности / Под ред. Б.В. Ананьича и С.И. Барзилова. М.: МОНФ, 2001. С. 372-390.
2 Юссила О., Хентиля С., Невакиви Ю. Политическая история Финляндии. 1809-1995. М.. 1998. С. 30.
3 Фонд был образован в 1864 году. Название «временные налоги» не вполне соответствовало его составу. Этот фонд складывался из доходов по гербовому сбору, налога на солодовые напитки, сбора с игральных карт, промыслового налога на иностранцев, прибылей от операций Финляндского банка. Название возникло из-за того, что с 1864 по 1885 год в состав фонда входил налог на недвижимость и доходы, введенный как временная финансовая мера.
4 Коммуникационный фонд формировался с 1873 года из налога на винокурение и доходов от эксплуатации путей сообщения. Эти средства предназначались на строительство, ремонт и обслуживание железных дорог, а также на выплату процентов по «железнодорожным» займам.
5 Создан был в 1810 году, формировался за счет доходов от казенных земель.
6 Берендтс Э.Н. Финансовое право Великого княжества Финляндского в XIX ст. СПб.. 1900. С. 32.
7 Там же. С. 52.
8 Там же. С. 51.
9 Суни Л.В. Очерк общественно-политического развития Финляндии, 50-70-е годы XIX в. Л., 1979. С. 77-78.
10 Там же. С. 84.
11 Текст Сеймового устава 1869 года опубликован в сборнике документов: Сеймовый устав для Великого княжества Финляндского, высочайше утвержденный 20 июля 1906 года / Сост. Н. Корево. СПб.. 1913. С. 130-158.
12 Берендтс Э.Н. Указ. соч. С. 12.
13 Справка по вопросу о распределении между фондами статным и временных налогов производимых по Великому княжеству Финляндскому расходов // РГИА. Ф. 560. Оп. 26. Д. 950. Л. 12.
14 См.. например, трактовку этих статей законодательства
Л. Мехелином: Конституция Финляндии в изложении местного сенатора Л. Мехелина. СПб., 1888. С. 79-80. Думается, что в этом споре с чисто формальной. правовой точки зрения правда была на стороне поборников бюджетных прав Сейма.
15 См.: Берендтс Э.Н. Указ. соч. С. 61.
16 Суни Л.В. Самодержавие и общественно-политическое развитие Финляндии в 80-90-е гг. XIX в. Л., 1982. С. 33.
17 Берендтс Э.Н. Указ. соч. С. 60-61.
<< Назад Вперёд>>
