Н.М. Рогожин. Государственное управление в России в XV-XVII вв.
Для России сильная государственная организация всегда являлась важным условием территориальной целостности и развития. Жизнь в суровых погодно-климатических условиях, в состоянии постоянной тревоги перед внешней опасностью, сохранявшейся в течение многих веков, отразилась на формировании сословной структуры общества, развитии общественных отношений и форме государственной власти в России. Геополитический фактор буквально обрекал Россию к постоянному приумножению своих территорий. Необходимость милитаризации страны стала постоянно действующей потребностью и непременной составляющей государственности России1.

Включение в состав Русского государства огромных малосвязанных между собой территорий, населенных разными народами с собственными государственными структурами, историческими традициями, правящими династиями и этническими элитами, постепенно превращало Россию в империю с сильным централизованным управлением. В многонациональном, поликонфессиональном, социально неоднородном и конфликтном, геополитически неустойчивом и нестабильном мере консолидировать субъектов воспроизводственной деятельности способен был только мощный властно-государственный фактор.

Самобытная история российской государственности - в постоянном взаимодействии центра и регионов, сочетании государственного и церковного управления, последовательной смене реформ и контрреформ2. Но главное это то, что выросла государственность России на основе расширения и перераспределения земельной собственности. Природно-географический фактор в значительной степени определил важную особенность - существование «государственного феодализма» в России, где был только один сеньор - государство и один вассал - народ3.

Государственная власть у восточно-славянских племен вырастала в условиях территориальных общин. Главное наше богатство - это земля. Сложные природные и географические условия не способствовали развитию торговли. Бескрайняя равнина, открытость границ. Опасность вторжений с Запада и Востока. Необходимость отвоевывать выходы к морям. Все это приводило к тому, что общество становилось традиционно милитаризованным. Только сильная централизованная власть и управление могли преодолеть все эти трудности. Здесь кроются истоки жизненно необходимого российского единодержавия. Чем больше территория, тем больше нужна сильная власть. Чем меньше плотность населения, тем сложнее организация страны. Разнородный национальный и религиозный состав требовал опять-таки единой властной опеки.
Население Московского государства и других восточнославянских княжеств уже с давних пор носило полиэтничный характер и мультирелигиозный колорит. Образовавшаяся в XIV-XV вв. централизованная Русская держава уже была обширным многонациональным государством4. Население Киевской Руси имело в своем составе значительную часть финно- и балтоязычных племен. Так же и первые княжества, на которые распалась Киевская Русь с XII в., не были в этническом отношении едины и однородны. Тем не менее в науке считается общепринятым мнение, что история российской многонациональной державы начинается с 1552 г., с завоевания Казани царем Иваном IV Грозным. В XVI в. Русское государство присоединило Казанское, Астраханское ханства, земли башкир и татар мишар, под покровительство России перешли Кабарда и некоторые другие области Северного Кавказа. В середине XVII в. произошло воссоединение с Россией Украины и части Белоруссии, в ее состав вошли Западная и Восточная Сибирь, а также земли Донского и Яицкого казачьих войск.

Российская политико-административная система как органическая часть государственной структуры, в свою очередь, также прошла сложный и длительный путь исторического развития. Образование многонационального обширного Российского государства сопровождалось усилением самодержавия и переходом от сословно-представительной к абсолютной модели государства с ярко-выраженной административной иерархией и жесткой субординацией столичных и местных органов власти.

Формирование российской государственности представляет собой исторически развивающийся синтез русского субстрата и заимствований - византийских, восточных и европейских традиций. Постепенно под русским господством оказывались социумы с собственными государственными структурами, историческими традициями, легитимными правящими династиями и этническими элитами. Имперское сознание неизбежно возникает уже с периода «собирания русских земель» в XIV в., когда в титуле великого князя Юрия Даниловича, а затем Ивана Калиты появляется определение «князь всея Руси». С этого времени закладываются основы национальной политики, которая получила дальнейшее развитие в XV-XVI вв. благодаря приверженцам мессианского предначертания России как преемницы «Третьего Рима»5.
В XV-XVI вв. на смену боярско-дворянским органам приходят особые ведомственные столы, во главе которых стояли дьяки. Постепенно столы трансформировались в приказы, состоявшие из боярина-столоначальника и постоянного штата - дьяков и подьячих. На раннем этапе, например, после завоевания Поволжья на коренных «инородцев» (татар, чувашей, мерян, черемисов, вотяков) была распространена та же управленческая практика, которая существовала в центральных областях России. Местная аристократия - «мурзы, князья и татары» - приравнивалась к служилому русскому сословию и соответственно этому получала за службу поместья и вотчины. Сословно-представительные органы на местах - земские и губные избы - исполняли земские и полицейско-судебные (губные) функции. Действовали они на основании губных грамот и инструкций, подписываемых царем. В их штате состояли: сотские, пятидесятские, старосты, целовальники и дьяки. Контроль над губными избами осуществляли отраслевые и территориальные приказы (Казанский, Сибирский, Разбойный). В компетенции губных изб находилось полиэтничное население, проживавшее в Сибири, Приуралье, Поволжье. У народов восточных районов России сохранялись родовые структуры и одновременно действовали судные и ясачные избы для нерусского населения на основании обычного и мусульманского права. В XVII в. судные и ясачные избы возглавляли представители русской администрации, губные избы стали подчиняться воеводам, назначаемым из центра.
Важнейшим условием приобщения национальных окраин к единой системе управления являлась российская бюрократия. Сближение русского и инонационального миропонимания происходило через вертикаль власти - чиновную иерархию.

С конца XIV и на протяжении XV в. великие князья, пребывая в системе ордынской иерархии, были вассалами более номинально, чем фактически. И хотя Иван III получает ханский ярлык на великое княжение (1462), государственный статус великого князя меняется в сторону «повышения», а при Василии III понятие «Великий улус», служившее обозначением всей Золотой Орды, начинает применяться к Московской Руси. Тогда же у русского государя появляется дефиниция «Белый царь»6. Начало трансформации Русского государства в полиэтническую и мультирелигиозную империю было положено завоеванием Казанского (1552) и Астраханского (1556) ханств. В титуле царя Московского государства Ивана IV появляется «царь Казанский и Астраханский», а на тронных приемах при царе находились три короны - Московская, Казанская и Астраханская. Таким образом, и символика русской государственности также обретает имперские очертания. Казанское и Астраханское ханства стали первыми нерусскими владениями Русского государства, в которых создавалась новая форма местного управления7.

Местные органы управления

Рост территории Московского княжества в XIV - первой половине XV в. привел к усложнению административно-территориального деления. Раньше городами управляли наместники, а сельскими местностями («волостями») - волостели. Теперь же княжество подразделялось на обширные уезды, а те в свою очередь - на волости и станы. Городом и пригородным станом управлял наместник великого князя из бояр, волостями - волостели из более мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, судебные, военные функции, ведали служилыми людьми в городах. Жалования от великого князя наместники и волостели не получали, а за свое управление брали с местного населения «корм» натурой. Такая система местного управления называлась «кормлением».

Вновь назначенного наместника население города встречало «въезжим кормом». На Рождество, Пасху и в Петров день население поставляло ему основной корм (продукты, фураж для лошадей и проч.). Кроме того, наместнику шла известная часть различных пошлин (полавочных, таможенных и др.). Значительным источником доходов для наместников был суд. Часть денежных доходов кормленщики оставляли себе, часть отдавали князю.
Особый корм полагался административному персоналу наместника: судьям, тиунам, доводчикам (осуществляли вызов в суд) и праветчикам (судебные исполнители). Все они чаще всего были дворовыми людьми наместника или волостеля. Взимаемые с населения корма были так велики, что ими кормились не только семьи наместников и волостелей, но и их многочисленная челядь. Система кормлений первоначально ничем не ограничивалась.

На рубеже XIV-XV вв. окрепшая великокняжеская власть приступила к ликвидации удельных княжений. В Твери, Рязани, Москве каждый великий князь стремился подчинить своей власти удельных князей, своих родственников, и перевести их на положение «служебных князей», т. е. сделать их своими вассалами. Если раньше младшие братья великого князя московского должны были считать его «в отца место», то в начале XV в. удельные князья уже обязывались слушаться его «честно и грозно», т. е. стали его вассалами. Это, естественно, вызывало сопротивление. Московская удельная система была ликвидирована к середине XV в. после кровавой двадцатилетней смуты, завершившейся победой великого князя Василия Васильевича Темного, отца Ивана III. Успешная ликвидация местных княжеств происходила также в Рязанском и Тверском великих княжениях.

В начале XV в. большие перемены произошли в положении великого княжества Владимирского. Дмитрий Донской перед смертью благословил старшего сына великим княжением владимирским, не спрашивая согласия ордынского хана. С этого времени этот титул стал наследственно передаваться в линии московских князей, а территория великого княжества Владимирского слилась с основной московской территорией. Таким образом, Московское княжество превратилось в великое княжество Московско-Владимирское, а великий князь владимирский, прежний глава феодального союза русских князей, стал превращаться в государя объединенных русских земель.

Государственная деятельность Ивана III

Время правления Ивана III Васильевича (1462-1505) пришлось на период русского Возрождения и стало переломным в отечественной истории8. К концу XV столетия, после трех с половиной веков страшных удельных неурядиц, кровавых междоусобий и столь же кровавого иноземного владычества, Русь снова возродилась, произошло превращение лоскутной государственности многих земель в мощное государственное объединение - Россию (название «Россия» появляется в источниках с конца XV в.).

Когда Иван III начинал княжить, его княжество почти повсюду было окружено русскими владениями: земли Великого Новгорода, князей тверских, рязанских, ростовских, ярославских. Великий князь подчинил себе все эти земли или силой, или мирными соглашениями. Он уничтожил республиканский вечевой строй в Новгороде, в Псков посадил своего наместника. В конце своего княжения он имел лишь иноплеменных и иноверных соседей: шведов, немцев, литву, татар.

Ранее Иван III был лишь самым сильным среди удельных князей. Теперь же он превратился в единого государя великорусской народности, должен был думать о защите целого народа от внешней опасности. Раньше его политика была удельной, теперь она становится национальной9.

Превратившись в «государя всея Руси», Иван III открывает новое направление и во внешних сношениях Руси. Он сбросил с себя последние остатки зависимости от ордынского хана. Для этого не понадобилось второй Куликовской битвы: татарское иго закончилось знаменитым «стоянием на Угре» в 1480 г. Но борьба с татарами за целость границ и безопасность жителей продолжалась. На территории ослабевшей и распавшейся Золотой Орды в XV в. появились новые самостоятельные государства, самыми важными из которых были Казанское, Астраханское, Крымское и Сибирское ханства. Иван III заявил притязания на южные и западные земли, вошедшие в состав Великого княжества Литовского, и начал наступательные действия против Литвы. Начавшиеся при нем русско-литовские войны продолжались более трех с половиной веков. Твердую наступательную политику начал Иван Васильевич и в отношении Ливонского ордена. Воюя со своими западными соседями, он искал дружбы и союзов в Европе. При нем Москва вступила в дипломатические отношения с Данией, с императором Священной римской империи германской нации, с Венгрией, Венецией, Турцией10.

Иван III гордо отверг королевский титул, предложенный ему германским императором11. По европейским образцам был составлен и длинный пышный титул «государя всея Руси». Кроме того, по примеру того же германского императора Иван III приказал вырезать на своей печати символ власти - увенчанного коронами двуглавого орла12. С конца XV в. начинает формироваться и государственная идеология, основанная на идеях богоизбранности и независимости Московского государства13.
Большие изменения происходили в составе и положении господствующего класса. Наблюдался прилив новых слуг ко двору московского государя. Ряды старомосковского боярства пополнились бывшими удельными князьями и находившимися под их началом князьями и боярами. Были здесь и перешедшие под власть московского государя литовские князья, татарские царевичи и др. Все они превращались в московских бояр - подданных великого князя14. Крупные феодалы продолжали пользоваться в своих вотчинах всеми прежними прерогативами власти, но правом свободного отъезда к другому господину уже воспользоваться не могли. С объединением русских земель у бояр оставалась одна возможность - отъезд в соседние государства, прежде всего в Великое княжество Литовское, а это уже считалось государственной изменой. Пережитки политической раздробленности сохранялись и в XVI в. в виде уделов московских князей - братьев и племянников великого князя.

Великокняжеская власть и служилое дворянство

С конца XV в. оформляется и новый слой землевладельцев - служилое дворянство, выросшее главным образом из состава слуг княжеских и боярских дворов. Во второй половине XV в. за свою службу они получали небольшие земельные владения. Стремясь к увеличению военных сил, Иван III в большей степени, чем прежде, привлекал к службе мелких землевладельцев, давал землю вольным людям и даже холопам, превращая их в своих слуг. В конце XV в. старый термин «дворяне» (слуги княжеского двора) приобрел более широкое значение. Так стали называться и все посаженные на землю военные слуги. На место княжеских дружин приходили полки, состоявшие из помещиков. На время своей службы они получали земли с «сидевшими» на них крестьянами, которых князь обязывал содержать дворян (помещиков). Крестьяне отдавали помещику часть продуктов своего труда (оброк), выполняли различные сельскохозяйственные работы (барщина), несли другие повинности.

Боярская аристократия и поместное служилое дворянство стали играть ведущую роль в системе государственного управления Русского централизованного государства. Новый государственный порядок, который начал складываться при Иване III, окончательно оформился при его внуке Иване IV Васильевиче (Грозном). В 1547 г. семнадцатилетний Иван IV венчался на царство и впервые официально принял титул царя, считавшийся равным императорскому.

Централизованное государство и его высшие органы

Русское централизованное государство с единой верховной властью, с общими для всей страны законами, с профессиональным госаппаратом оформилось в XVI в.15 Высшим законодательным и управленческим органом в XVI-XVII вв. была Боярская дума (словосочетание Боярская дума, по-видимому, учено-литературного происхождения. В русских документах XVI-XVII вв. писали обычно дума, бояре, все бояре, думные люди). Боярская дума, не имевшая раздельной от государя компетенции, регулярно обсуждала с ним вопросы общегосударственной важности (проекты государственных преобразований и новых законов, вопросы внешних сношений), рассматривала дела о земельных пожалованиях и служебных назначениях, о деятельности различных «чиноначальников», о преступлениях по должности и об уголовных преступлениях и др. На рассмотрение думы могли вноситься все дела, которые руководители центральных и местных учреждений не имели права или не решались рассматривать самостоятельно.

Таким образом, сферой деятельности Боярской думы были вопросы внутренней и внешней политики государства во всем их многообразии. Для решения различных дел в ряде случаев создавались особые комиссии из «думных людей», в частности, для ведения переговоров с иностранными послами. Решения таких думских комиссий обычно приравнивались к решениям Боярской думы. Решения думы шли от имени царя: «царь указал, а бояре приговорили», царь «приговорил со всеми бояры». В XVI в. Боярская дума, вероятнее всего, уже имела канцелярию и архив, а также свой чиновный аппарат - думских (думных) дьяков.
Правом участия в Боярской думе могли пользоваться лишь те представители землевладельческой знати, которых государь «жаловал» в придворные звания, или «думные чины». Высшим чином было звание «боярина» (в данном случае этот термин лишался социального смысла). Во главе думы стоял «конюший боярин». Боярские звания жаловались представителям самых знатных, преимущественно княжеских, фамилий. Вторым думным чином было звание «окольничего». Чин боярина и окольничего в XVI в. передавался в одних и тех же семьях. При сыне Ивана III Василии III произошло расширение состава Боярской думы за счет служилых дворянских фамилий. Они стали называться «детьми боярскими, которые в думе живут». Во второй половине XVI в. это выражение было заменено термином «думный дворянин». Думные дворяне стали третьим думным чином, дававшим право участвовать в заседаниях Боярской думы.

В конце XV - начале XVI в. большинство членов Боярской думы принадлежали к княжеским родам, иначе и не могло быть в системе объединенного Русского государства. Назначал бояр в думу сам государь. В XVI в. он еще не мог сломать старый родовой принцип, по которому чин боярина или окольничего передавался в одних и тех же семьях, но он мог «придержать» или ускорить назначение нового боярина. Не мог он также назначить в думу племянника раньше дяди, но имел право назначить того представителя семьи, кого считал наиболее достойным.

Политическая история России впитала в себя, с одной стороны, христианско-православное восприятие самодержавной власти, воздействие восточных деспотий, в первую очередь Золотой Орды, церковные претензии павшей под ударами турок Византии, а с другой - реалии германской, шведской и восточноевропейской государственности, особенно Речи Посполитой. В то время когда в отдаленных от России частях Европы уже существовали итальянские аристократические республики, Франция знакомилась с Генеральными Штатами, в Англии уже была создана Великая хартия вольностей, а в Германской империи Габсбургов действовало магдебургское право и центральная власть в городах уступала место местному самоуправлению. В соседней с Россией Речи Посполитой сложилась политическая традиция выборности королей. Жизнь, окружавшая Россию, ставила перед ней свои определенные политические вопросы. И Россия была вынуждена на них соответственно отвечать16.
Ограниченный состав Боярской думы не позволял первым монархам открыто привлекать к управлению государством своих даровитых, но незнатных любимцев. Они могли лишь обсуждать с ними дела частным образом, как тогда говорили, «у постели». Так, в 1549-1560 гг. при Иване IV действовал неофициальный совет в составе поместного дворянина царского «ложничего» (государев дворовый чин) Алексея Адашева, священника Благовещенского собора Сильвестра, князя Андрея Курбского, князя Д.И. Курлятева и др. С помощью этой «Избранной рады», как впоследствии назвал этот совет Курбский, царь провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую), в результате которых за короткий период государственное устройство России претерпело столь сильные изменения, каких не происходило за целые века предыдущего развития. «Избранная рада» определила также одну из важнейших внешнеполитических задач Русского государства - наступательная политика в восточном и южном направлениях, где располагались Крымское, Казанское, Астраханское и Сибирское ханства, представлявшие серьезную угрозу безопасности страны. Таким образом, до 1560 г. «Избранная рада», фактически являвшаяся правительством, временно оттеснила Боярскую думу от решения важнейших государственных задач. Неформальным главой «Избранной рады» стал Алексей Адашев.

Вместе с тем деятельность «Избранной рады» в связи с принятием общероссийского законодательства, введением единых принципов государственности объективно сокращала границы самодержавной неограниченной власти царя - Ивана Грозного. Поэтому с начала 1553 г. влияние «Избранной рады» снижается, а позже и вовсе было утрачено; абсолютное большинство людей, связанных с ее деятельностью, было подвергнуто жестоким репрессиям.
Долгое время в научной и популярной литературе было распространено представление о боярстве как постоянной аристократической оппозиции центральной власти. Согласно этой концепции, бояре-вотчинники, обладавшие военной и политической автономией, боролись против царя и дворян - сторонников централизации. В настоящее время эта точка зрения пересматривается. При этом отмечается, что ни экономически, ни политически бояре не были заинтересованы в сепаратизме, а противопоставление бояр-вотчинников дворянам-помещикам не имеет под собой оснований. Подчеркивается, что правительственная политика на протяжении полутора-двух веков была направлена на централизацию, а воплощалась она в указах и законах, оформленных как «приговор» Боярской думы - высшего правительственного учреждения17.

Земские соборы

К середине XVI в. относится появление земских соборов - высших сословно-представительных учреждений. (В документах того времени обычно употребляли термины «собор», «великий земский совет», «земский совет», «совет для земского дела».) Земские соборы эпизодически созывались царем для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. За XVI- XVII вв. имеются сведения о 57 земских соборах. Свое название они, вероятно, заимствовали из церковного обихода. Издавна на Руси был известен так называемый Освященный собор - собрание высших церковных иерархов. Церковные соборы были старше земских и, скорее всего, передали им свое наименование («собор»), а также некоторые организационные формы.
Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская дума, Освященный собор, а также представители сословий - поместного служилого дворянства и посадских (городских) верхов. Крестьянство было здесь чрезвычайно редким гостем. С развитием новых органов исполнительной власти - приказов - их представители также входили в состав земских соборов.

Земские соборы, как правило, открывались в торжественной обстановке в царских покоях «государевым дьяком». В особо важных случаях царь сам произносил слова приветствия собравшимся. Обсуждение вопросов происходило по отдельности - у бояр и окольничих, духовенства, служилых людей, купцов. Каждая из этих групп высказывала свое суждение по рассматриваемому вопросу.

Роль земских соборов в разные времена была неодинаковой. Во второй половине XVI в. они представляли собой совещательный орган, созывались по желанию царя и решали лишь те вопросы, которые ставила перед ними верховная власть. Первые земские соборы появились в начале царствования Ивана Грозного. В конце 40-х - начале 50-х годов XVI в. в Москве состоялось четыре расширенных совещания Боярской думы, Освященного собора и высших разрядов светских землевладельцев. Обсуждались реформы правительства Адашева и новый «Царский судебник» - свод законов, заменивший собой «Судебник» Ивана III 1497 года.
Земский собор 1566 г. был созван в годы Ливонской войны. Она шла с 1558 г. и поначалу была успешной для России. Литва готова была на почетный для Грозного мир и уступала Москве все ее приобретения. Земский собор высказался за продолжение войны, хотя желаемого властью единодушия в этом вопросе не было. Более того, земские деятели подали царю слезную челобитную с просьбой отменить кровавую опричнину. В ответ царь пригрозил челобитчикам казнью.

Земский собор 1598 г. собрался после смерти царя Федора Ивановича, сына Грозного. Ввиду пресечения династии Рюриковичей, по предложению патриарха, собравшиеся избрали на царство Бориса Годунова18.

Центральные государственные учреждения

С конца XV в. постепенно складывается единая система центральных и местных правительственных учреждений, выполнявших административные, военные, дипломатические, судебные, финансовые и другие функции. Эти учреждения получили названия приказов19. Возникновение приказов было связано с процессом перестройки великокняжеского управления в единую централизованную государственную систему. Это происходило посредством придания органам дворцово-вотчинного типа ряда важных общегосударственных функций.

В своем становлении приказная система прошла ряд стадий. Сам термин приказ произошел от глагола «приказывать» и означал приказание, т. е. поручение, сделанное великим князем или царем тому или иному доверенному лицу. Поначалу такие поручения были разовыми. Когда они становились постоянными (типа «пути»), то появлялись и соответствующие должности - казначей, печатник, посольский, поместный, ямской и другие дьяки. Затем должностным лицам стали придаваться помощники, выделяться специальные помещения, а также необходимые для работы материалы и средства. С середины XVI в. учреждения канцелярского типа перерастают в государственные органы центрального и местного управления с определенными функциями, штатом, бюджетом, порядком работы и делопроизводства и т. п. Непосредственно ведали деятельностью приказов царь и Боярская дума.

Первые приказы помещались или во дворце, или в отдельных зданиях вблизи дворцовых построек («избах»), отчего и носили иногда такие названия (например, Разрядная изба, Ямская изба и др.). Во второй половине XVI в. на территории Кремля вырос комплекс нарядных каменных построек, где разместились приказы.

Решающую роль в окончательном превращении этих зародышей первых приказов в полноправные учреждения сыграли бурные события середины XVI в., связанные с началом царствования Ивана Грозного. Борьба за власть между боярскими группировками в малолетство Ивана IV дезорганизовала правительственный аппарат, и без того слабый. А конец 40-х годов ознаменовался мощным взрывом народных движений, направленных против боярских притеснений и произвола наместников. Эти народные движения поставили правящие круги перед необходимостью действовать. Одним из первых мероприятий было создание центральных органов управления - приказов. Именно на приказы правительство Адашева возложило проведение в жизнь крупных преобразований.

Окончательное оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. В это время приказы стали ведать важнейшими отраслями управления, получили более или менее устойчивый штат, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказов».

Магистральной линией эволюции аппарата управления со времен Ивана Калиты стало зарождение и развитие слоя профессиональных чиновников - дьяков. Первые княжеские дьяки-писцы мало чем отличались от рядовых холопов. Роль их несколько повысилась, когда при Дмитрии Донском стала зарождаться правительственная документация, хотя дьяки тогда играли только техническую роль при боярах-управленцах. Со временем великий князь стал управлять с помощью письменных распоряжений, которые проходили через дьяков. Появляется великокняжеская канцелярия, которая превращается в фактический центр административной власти, где дьяки уже играют самостоятельную роль. Их значение еще больше повысилось, когда появилась функциональная документация в виде посольских, разрядных и писцовых книг и началось разделение функций прежде единой канцелярии. Тем самым закладывались основы будущей приказной системы.

В XVI в. дьяки - уже видные политические и общественные деятели, без которых не мыслится высший эшелон управления. Огромное большинство приказных дьяков этого времени - это дети боярские, получившие дьяческий чин. Для управления коренным населением назначались так называемые татарские головы из русских дворян и детей боярских. Представители русского дворянства и служилые люди, как правило, занимали должности среднего и высшего звена в системе управления Казанского дворца. Тогда же начался процесс сращивания дьячества с вотчинно-служилым сословием. Представители национальных элит сохраняли свои функции в местном самоуправлении и в низших звеньях управления, что было связано с необходимостью преодоления языкового барьера при общении с коренным населением.

Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.

Посольский приказ ([1549]—1717). Центральное государственное учреждение, осуществлявшее внешнеполитические функции государства. Выделился из аппаратов дворецкого, казначея и печатника, в каждом из которых в конце XV - начале XVI в. были лица и отделы, занимавшиеся организацией посольств и переговоров, оформлением дипломатического делопроизводства, обслуживанием иностранных дипломатов при дворе и т. д. Первое упоминание - о «приказании» посольского дела И.М. Висковатому в 1549 г.; окончательно сложился в 1550-1560-е годы в ходе реформ центрального управления; в 1562 г. упоминается «Посольская изба», в 1565 г. в Московском Кремле построена «Посольская палата». Ведал исполнением внешней политики, осуществлявшейся государем и Боярской думой. В функции Посольского приказа входили: организация приема иностранных и отправление русских посольств, ведение переговоров и дипломатическое делопроизводство (составление грамот, статейных списков, посольских книг); сбор денег на выкуп пленных. Компетентные дьяки и подьячие Посольского приказа сопровождали к иностранным дворам знатных послов, назначавшихся по «местническим» принципам, и реально осуществляли дипломатические поручения. Посольский приказ также ведал южным, осваивавшимся в конце XVI в., регионом (Орел, Воронеж, Белев и др. - до Смуты; потом перешел в ведение Разряда); организацией почты; донскими казаками; поселениями из служилых татар (Елатьма, Ерахтур, Касимов, Романов Ярославский - с конца XVI в.); Мещанской и Немецкой слободами в Москве; таможнями в Вязьме и Можайске. В Посольском приказе составлялись «Вести-Куранты» - сборники переводов иностранной прессы для информации царя и центрального аппарата. В начале XVII в. из Посольского приказа выделился Печатный приказ. Глава Посольского приказа одновременно управлял также «Четью думного дьяка В.Я. Щелкалова» (1584-1595), Малороссийским приказом (с 1622 г.), Галицкой четью (1667— 1689), Владимирской четью (1667-1677, 1680-1681), Полоняничным приказом (с 1670 г.), Смоленским приказом (с 1680 г.), Новгородской четью (с 1682 г.), Устюжской четью (с 1686 г.), Приказом Великой России (с 1687 г.). Посольский приказ возглавлялся обычно (за редким исключением) высококвалифицированными специалистами (И.М. Висковатый, И.Т. Грамотин, Ф.Ф.Лихачев, М.Д.Волошенинов, И.А.(Алмаз) Иванов, А.Л.Ордин-Нащокин, А.С.Матвеев, Е.И.Украинцев и др.), выходцами из мелко- и среднедворянской среды, иногда имевшими чин «печатника»; традиционно глава Посольского приказа являлся хранителем государственной печати.
В штат Посольского приказа входили дьяки и подьячие: профессиональные дипломаты; писцы, выработавшие к рубежу XVI-XVII вв. особый четкий почерк для дипломатических документов; переводчики (для ответственных письменных переводов, к середине XVII в. - не менее 15); толмачи (для устного перевода, к середине XVII в. - 40-50), владевшие языками всех стран, с которыми имелись дипломатические отношения; картографы; золотописцы и миниатюристы, украшавшие грамоты.

К первой половине XVII в. Посольский приказ делился на повытья по определенным сферам деятельности, которые в конце XVII в. распределялись так: I - Ватикан, Священная Римская империя, Англия, Франция, Испания; II - Греческие и восточные православные иерархи, Голландия, ганзейские города, Крым, Молдавия, Речь Посполитая, Швеция; III - Дания, Курляндия, Пруссия; IV - Армения, донские казаки, калмыки, Персия; V - Грузия, Средняя Азия, Китай. Распределение стран зависело, видимо, от специализации конкретных лиц, повытья возглавлявших.

При Посольском приказе имелся архив, где хранились важнейшие государственные акты, библиотека с русскими и иностранными печатными и рукописными книгами и гравюрами XV-XVII вв. В 1670-1690-е годы функционировала книгописная мастерская, изготовлявшая - уникальные рукописные книги исторического содержания с миниатюрами - для нужд царского двора и подарков.

С 1697 г. наряду с Посольским приказом действовала Посольская канцелярия, сопровождавшая Петра I в поездках и походах и перебравшаяся с ним в Петербург. Оставшийся в Москве аппарат Посольского приказа функционировал до учреждения, указами 11 и 15 декабря 1717 г., Коллегии иностранных дел; позднее (к 1724 г.) на базе оставшейся в Москве документации и штата возник Московский архив Коллегии иностранных дел (МАКИД, позднее - МГАМИД)20.

Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия. Поэтому ряд первых приказов имел военное назначение. Главным из них был Разрядный приказ («Разрядом» называлась войсковая роспись ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей).

Разрядный приказ (Разряд) ([1530-е- 1550-е годы] -1711) ведал службой всех категорий служилого населения и основными вооруженными силами в XVI - первой половине XVII в. Сложился приказ в ходе реформ 1550-х годов из ведомств дьяков Дворца, Казны и пр., распределявших служилых людей по военным, административным и дворцовым должностям, занимавшихся разбором местнических споров и пр., записью «разрядов» с конца XV в. Окончательно Разрядный приказ оформляется в середине XVI в., когда были приняты основополагающие акты военно-поместной системы (Приговоры об «избранной тысяче» и о местничестве 1550 г., «Государев родословец» 1555 г. и «Государев разряд» 1556 г., «Уложение о службе» 1556 г.). В функции Разрядного приказа входили: учет и оформление изменений в чине и временных назначений и перемещений служилых людей всех рангов (чинов) - думных (бояре, окольничие, думные дворяне и думные дьяки), московских (стольники, стряпчие, московские дворяне, дьяки, жильцы), городовых (выборные и городовые дворяне и дети боярские); частично служилых людей «по прибору» (городовые казаки, пушкари, стрельцы). С целью учета службы велось разрядное делопроизводство - боярские и разрядные книги, жилецкие и смотренные списки, проводились «смотры» служилых людей для проверки их боеготовности и поверстания в оклады: назначались поместные, денежные и хлебные оклады (по согласованию с Поместным и другими приказами), фиксировавшиеся в окладных, разборных, раздаточных книгах и списках; велось комплектование, обучение, вооружение, снабжение войск (до образования специализированных приказов - Иноземского, Стрелецкого и пр.).
Разрядный приказ руководил боевыми действиями (как «штаб»), разведкой, организацией пограничной службы, строительством и обслуживанием фортификационных сооружений - острогов, засечных черт; содействовал боярским комиссиям по сыску и исполнению приговоров по политическим преступлениям («государево дело») и местничествам; исполнял канцелярские функции по взаимодействию Боярской Думы и разных приказов между собой; управлял городами и уездами юга России (Белгородский и Севский разряды). Городовыми дворянскими корпорациями Разрядный приказ управлял через назначавшихся им городовых воевод и избиравшихся всем «служилым городом» сотенных голов, окладчиков и пр. Служилые люди городов Казанского и Сибирского приказов не были подведомственны Разрядному приказу. На протяжении конца XVI-XVII вв. сформировались «разряды» - административно-территориальные группы уездов с главным городом и воеводой. Руководство Разрядным приказом осуществлялось в основном редко сменявшимися думными дьяками, профессионалами «штабной», военно-административной и «кадровой» службы (например, И.А. Гавренев трудился 32, М.Данилов - 21, В.Г.Семенов - 19 лет), что обусловливалось, может быть, и незаменимостью их познаний в местнической иерархии. Разрядный приказ состоял из столов - Приказного (ведал судом подведомственных Разрядному приказу лиц и сношениями с другими приказами), Денежного (ведавшего финансами), Московского (ведавшего думными и московскими чинами и являвшегося главным) и территориальных - управлявших разрядами - Владимирского, Белгородского, Новгородского, Тамбовского, Севского; имелись также повытья - Киевский и Казанский столы. В конце XVII в. на базе Разрядного приказа функционировали Ответная палата и Палата родословных дел. До 1616 г. и после 1665 г. Разрядный приказ ведал сбором таможенных и кабацких пошлин в городах Белгородского и Севского разрядов (в 1616-1665 гг. сбор вели чети). Разрядный приказ находился под общим руководством: в 1638-1665 гг. - с Печатным приказом, в 1680-1681 гг. - с Рейтарским приказом, с 1689 г. - с приказами Большого дворца, Каменным, Конюшенным, Сыскным в ведении боярина Т.Н. Стрешнева. Разрядный приказ теряет значение с падением роли дворянского ополчения и постепенным переходом к регулярной армии. Как военное ведомство Разрядный приказ перестает функционировать в период реформ Петра I, с переходом комплектования и управления армией к новым учреждениям (Генеральный двор и др.). Как ведомство по служебному учету дворянства действовал до указа от 22 февраля 1711 г., об учреждении Правительствующего Сената, коим Разрядный приказ преобразован в Разрядный стол Сената; Разрядный архив в 1722 г. передан в распоряжение Герольдмейстера.

Городами, подчиненными разрядам в ведении Разрядного приказа, были в конце XVII в.: Владимирский разряд - Алексин, Арзамас, Балахна, Боровск, Белоозеро, Верея, Владимир, Волоколамск, Вязьма, Гороховец, Звенигород, Калуга, Кашира, Клин, Коломна, Ломов Верхний и Нижний, Лух, Малоярославец, Мещера, Муром, Нижний Новгород, Одоев, Переславль-Залесский, Переславль-Рязанский, Романов, Руза, Ряжск, Серпухов, Солова, Суздаль, Тамбов, Таруса, Тула, Шацк, Юрьев-Польский, Юрьевец-Повольский; Новгородский разряд - Новгород, Псков и Тверь с пригородами, Великие Луки, Вязьма, Галич, Дмитров, Дорогобуж, Полоцк, Смоленск, Торжок, Углич, Холм, Ярославль; Белгородский разряд - Алешня, Ахтырка, Богодухов, Волхов, Белгород, Валуйки, Вольный, Городня, Змеев, Изюм, Каменный, Карпов, Козлов, Короча, Лебедянь, Маяцк, Мирополье, Новочеркасск, Оскол, Острогожск, Палатов, Сумы, Усерд, Харьков, Хотмышск, Царев-Борисов, Чугуев, Яблонов; Севский разряд - Брянск, Воротынск, Карачев, Козельск, Кромы, Курск, Мещовск, Недрыгайлов, Новгород-Северский, Обоянь, Орел, Почеп, Пу- тивль, Рославль, Рыльск, Севск, Серпейск, Стародуб-Северский, Трубчевск, Чернигов; Тамбовский разряд - Воронеж, Донков, Добрый, Елец, Епифань, Ефремов, Землянск, Коротояк, Костенск, Лебедин, Ливны, Новосиль, Орлов- Воронежский, Сокольск, Тамбов, Талецк, Урыв, Усмань, Чернавск, Чернь21.

Итак, в ведении Разрядного приказа находились: личный состав российской армии, ее комплектование, учет, обеспечение служилых людей денежными и поместными окладами, определение пригодности к воинской службе, степень квалификации и др. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполнял многие функции современных: министерств обороны, безопасности и внутренних дел: от организации строительства крепостей и пограничной службы до назначения наместников, воевод и других должностных лиц и контроля над их деятельностью.

Тесно связан с Разрядным приказом был Поместный приказ. Он наделял служилое дворянство тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов (Стрелецкий), для пушкарей (Пушкарский). Под началом Оружейного приказа находился арсенал Русского государства - Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Руководство изготовлением ручного, холодного и огнестрельного оружия и воинского снаряжения (брони, шлемы, панцири и др.) осуществлял Бронный приказ. Строительством крепостных сооружений наряду с Разрядным приказом ведал Приказ каменных дел (Каменный).

Значительную группу составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства. Одним из самых ранних был Казенный приказ во главе с казначеем, издавна игравшим важную роль в общегосударственных делах. Приказ Большого Дворца под началом дворецкого занимался великокняжеским (царским) хозяйством, обслуживающим персоналом двора, управлял дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами. К дворцовым приказам относились также Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий приказы. Последний заведовал великокняжеской спальней. Все лица, возглавлявшие дворцовые приказы (дворецкий, конюший, ловчий, сокольничий, постельничий), были боярами.

Возросшие государственные расходы на содержание войска, аппарата управления и двора вызвали учреждение финансовых приказов. В середине XVI в. был введен ряд общегосударственных налогов преимущественно военного назначения. Сбор их был поручен Приказу большого прихода.

Земская реформа и местное самоуправление

С ликвидацией наместников по земской реформе 1555-1556 гг. платимый населением в их пользу налог («кормовой оброк») поступал в ведение так называемых «кормленных» дьяков казенной, посольской и поместной «изб». В 60-70-е годы сбором налогов стали заниматься особые «избы» - так называемые «четверти», или «чети». Несмотря на то что во главе четей по-прежнему стояли деятели других приказов, постепенно чети становятся самостоятельными финансовыми приказами, которым подчинялись определенные территории в финансовом и в административно-судебном отношении. Деньги, собранные четвертными приказами, выдавались служилым людям в форме жалованья четыре раза в год. Отсюда, видимо, и название приказов - «четверти».

Чети (Четверти, четвертные приказы) (вторая половина XVI - начало XVIII в.). Центральные государственные учреждения с административно-финансовыми (преимущественно фискальными) функциями в определенных регионах страны (за исключением Новой чети). Термин четь (четверть) известен с 1561/62 г. как часть какой-либо территории, определенная для фискальных сборов, и, видимо, как осуществляющее сборы ведомство. Чети-ведомства первоначально находились в составе Казенного, Поместного, Посольского, Разрядного приказов и обслуживались их аппаратом; при постепенном разграничении функций начали выделяться в самостоятельные подразделения, первоначально еще в ведении дьяков их «базовых» приказов. Так, в 1577 г. известна «Дворцовая четверть дьяка А.Шерефединова». Наибольшее пространство (по казенным сборам) охватывали чети дьяков Посольского приказа А.Я. Щелкалова (1584-1595) и В.Я. Щелкалова (1586-1598), ведавшие значительной частью Севера и Северо-Запада России от Твери и Новгорода до Соловков, Северо-Востоком от Владимира до Вятки, частью Юга (Тула) и Сибирью. Четь дьяка И. Вахромеева в 1596-1599 гг. ведала Тверью, Вяткой, Колой, Сольвычегодском и Сибирью. К рубежу XVI-XVII вв., после передачи Сибири в ведение Казанского приказа (1599), оформляются территориально- экономические группы городов с пригородами и уездами, подчиненными четырем четвертям - Владимирской, Галицкой, Новгородской и Устюжской. Указанные четыре четверти ведали сбором прямых и косвенных налогов, денежных и натуральных повинностей, доходами с государственных оброчных статей (таможни пограничные и внутренние, перевозы, мосты, пристани, лавочные, огородные и торговые места, кабаки). Сборы поступали через государственную (воеводы, наместники и пр.) и сословно-выборную (губные и земские старосты, целовальники) администрацию, ответственную за получение определенных сумм «государева дохода» и обязанную обеспечивать его путем сдачи на откуп, расклада на посад и пр. Судебно-административная юрисдикция четей распространялась только на категории черного тяглого населения посадов и уездов.

Чети финансировали дворцовые и общегосударственные приказы, осуществляли выплату окладного жалованья думным и московским чинам и верхушке «служилого города» («четвертчикам»). Как один из основных источников финансовых поступлений чети обычно контролировались руководителями тогдашних правительств, поэтому Владимирская, Галицкая, Новгородская чети не раз объединялись под общим руководством с Посольским приказом, Костромская - с приказом Большого дворца и Стрелецким. Географическое распределение территорий сложилось исторически, не было постоянным и зависело от различных факторов - традиционных торговых путей, исторических политико-хозяйственных связей, финансового баланса и пр., в связи с чем в ведении, скажем, Устюжской чети имелись и южные территории. В 1676— 1680 гг. сбор основных налогов был сконцентрирован Приказом Большой казны, объединившем под своим главенством приказы Большого прихода, Владимирскую, Галицкую и Новгородскую четверти. В 1679-1680 гг. указанные чети лишаются большей части своих функций, также перешедших к Приказу Большой казны; в 1683-1684 гг. поступление данных и оброчных денег и натуральных сборов в чети возвращено. Чети прекратили существование в конце XVII - начале XVIII в. в связи с реформами налоговой системы.

Владимирская четверть (Владимирская четь, Владимирский приказ). Возникла из чети дьяка Б. Власьева, ведавшей в 1601-1604 гг., в частности, Воротынском, Калугой, Путивлем, Тверью, Торжком, Тулой. Владимирской четью именуется с 1599 г., Владимирским приказом - с 1686 г. Ведала городами с пригородами и уездами (Волхов, Боровск, Верея, Владимир, Волоколамск, Воротынск, Данков, Заволочье, Зарайск, Калуга, Карачев, Крапивна, Лух, Михайлов, Орел, Переславль-Рязанский, Пронск, Путивль, Ржева Пустая, Ростиславль, Ряжск, Сапожок, Таруса, Тверь, Торжок, Тула). Под общим руководством с Посольским приказом в 1667-1676 и 1680-1700 гг., с приказами Большой казны, Большого прихода, Галицкой и Новгородской четями в 1676-1680 гг. Ликвидирована в начале XVIII в.

Галицкая четверть (Галицкая четь, Галицкий приказ). Возникла из четей дьяков С.Чередова (1600-1601), А.Акинфова (1602), А.Алябьева (1603), ведавших Галичем, Суздалем, Шуей и пр. Галицкой четью именуется с 1606 г., Галицким приказом - с 1690 г. Ведала городами с пригородами и уездами (Белев, Белоозеро, Галич, Карачев, Кашин, Кашира, Коломна, Мещовск, Новосиль, Парфеньев, Ростов, Соль Галицкая, Суздаль, Унжа, Чернь, Чухлома, Шуя, Юрьев-Польский). В 1667-1676 гг. - под общим руководством с Посольским приказом, в 1676-1680 гг. - с приказами Большой казны, Большого прихода, Владимирской и Новгородской четями, в 1680-1700 гг. - с Малороссийским и Посольским приказами. Ликвидирована в начале XVIII в.

Костромская четверть (Костромская четь, Ярославская четь). Возникла из четей дьяков Д.Петелина (1586-1594), И.Вахрамеева (1596-1599), С.Суморокова (1596-1599), ведавших Вяткой, Колой, Костромой, Каргополем, Муромом, Переславлем-Залесским, Солью Вычегодской, Тверью и Сибирью. Костромской четью именуется после 1599 г. Ведала городами с пригородами и уездами (Алексин, Большая Соль, Буйгород, Елатьма, Кадом, Козельск, Кострома, Лихвин, Любим, Малоярославец, Муром, Нерехта, Одоев, Переславль-Залесский, Романов, Торопец, Ярославль). В 1654 г. с ней слит Приказ сбора даточных людей; в 1671 г. подчинена Приказу Большого дворца; в 1680 г. - соединена со Стрелецким приказом.

Новгородская четверть (Новгородская четь, Новгородский приказ, Нижегородская четь). Возникла из четей дьяков И.Нармацкого и П.Дмитриева (1595-1599), ведавших Новгородом, Нижним Новгородом, Балахной, Вологдой, Вяткой, Двиной, Поморьем, Псковом. Новгородской четью именуется с 1600 г., Новгородским приказом с 1670 г. Ведала городами с пригородами и уездами (Арзамас, Архангельск, Вологда, Вятка, Кайгород, Кевроль и Мезень, Кола, Кунгур, Новгород, Нижний Новгород, Олонец, Псков, Пустозерск, Соликамск, Старая Русса, Чердынь, Яренск). Под общим руководством с Посольским приказом в 1618/19-1626/27, 1633/34-1640/41, 1681/82-1700 гг., с приказами Большой казны, Большого прихода, Владимирской и Галицкой четями в 1676-1680 гг. Ликвидирована в 1720 г.

Устюжская четверть (Устюжская четь, Устюжский приказ). Возникла из четей дьяков Е.Вылузгина (1588-1599) и В.П.Маркова (1598-1606), ведавших территориями будущей Устюжской чети; впервые именуется так в 1606 г., Устюжским приказом - с 1686 г. Ведала городами с пригородами и уездами (Бежецк, Великие Луки, Великий Устюг, Вязьма, Дмитров, Епифань, Звенигород, Клин, Можайск, Пошехонье, Ржев, Руза, Соль Вычегодская, Старица, Тотьма, Устюжна Железопольская, Чаронда). В 1658-1666 гг. под общим руководством с Приказом Великого княжества Литовского, с 1686 г. - с Посольским приказом. Ликвидирована в начале XVIII в.

Новая четверть (Новая четь, Кабацкий приказ, Приказ Новой четверти). Учреждена в 1616 г. для сбора питейных (кабацких) доходов на всей территории страны (включая регионы и других четей, и Казанского, Сибирского, Разрядного приказов), который на местах осуществляли целовальники или откупщики кабаков (с 1652 г. - кружечных дворов), и борьбы с корчемством. В 1651 г. кружечный сбор передан Приказу Большого прихода и приказам, в чьем территориальном подчинении находился город; в 1665 г. кружечный сбор по Белгородскому и Севскому разрядам передан Разрядному приказу. В ведении Новой чети остались Отдаточный двор (оптовый кружечный двор в Москве), кружечные дворы в Подмосковье. В 1676-1680 гг. - под общим руководством с приказами Большой казны, Большого прихода, Владимирской, Галицкой и Новгородской четями; присоединен к Приказу Большой казны в 1680 г.
Помимо четвертей, территориальный характер носили приказы, созданные для управления вновь присоединенными к России областями.

Казанского дворца приказ (Казанская изба, Казанский дворец, Казанский и Мещерский дворец, Казанский приказ) возник после присоединения к России Казанского и Астраханского ханств. В 1550 г. упоминается «Казанский и Московский дворецкий» Д.Р. Юрьев; в 1561 г. - казанский дворецкий М.И. Вороной-Волынский. «Казанский дворец», возможно, первоначально входил в систему областных «дворцов»; позднее территории царского домена перешли в ведение Приказа Большого дворца. Окончательно Казанского дворца приказ под названием «Казанская изба» сформировался, видимо, на рубеже 1550-х и 1560-х годов; первое упоминание - 1565 г. Приказ осуществлял административную, военную, судебную, финансовую власть над населением всех национальностей на подведомственной территории, имел внешнеполитические функции ввиду пограничного положения (дипломатические сношения с киргиз-кайсацкими, ногайскими, сибирскими и др. феодалами); ведал сбором ясака и служилыми людьми, русскими и татарами, на своей территории. В XVII в. в юрисдикцию Казанского дворца приказа входили следующие территориальные группы: Казань и Свияжск с пригородами (Алаты, Арск, Лаишев, Малмыж, Оса, Тетюши); Сурско-Волжское междуречье (Алатырь, Василегород, Космодемьянск, Курмыш, Пенза, Самара, Симбирск, Чебоксары, Ядрин); «Луговая сторона» - левобережье Волги (Кокшайск, Царевококшайск, Царевосанчурск, Яранск); Приуралье (Бирск, Уфа); Мещерские города (Елатьма, Кадом, Касимов, Мокшанск, Темников, Шацк); Нижняя Волга (Астрахань, Дмитровск, Саратов, Терки, Царицын, Черный Яр). С середины XVII в. Астрахань с пригородами ведалась Посольским приказом. В 1599-1637 гг. Казанского дворца приказу подчинялась также Сибирь (новоосваиваемые территории на Востоке, как правило, бывали в ведении Посольского, а потом Казанского приказа, до образования специального Сибирского). В 1680-1681 гг. вооруженные силы Казанского дворца приказа ведались Казанским столом Разрядного приказа. Казанского дворца приказ ликвидирован в 1709 г., после учреждения в 1708 г. Казанской губернии. Архив Казанского дворца приказа сгорел в Москве в 1701 г., в здании приказа.

Такого же рода учреждение было задумано в ходе Ливонской войны для присоединенных земель Прибалтики. Оно получило название Городового приказа, так как занималось в основном укреплением ливонских городов. Приказ был ликвидирован после потери временно завоеванных территорий.

Особую группу составляли судебно-полицейские приказы. Разбойный приказ ведал вновь созданными губными органами на территории государства («губа» - уголовно-полицейский округ), утверждал в должности выборных губных старост и их помощников, санкционировал приговоры губных органов при рассмотрении дел, связанных с разбоем и татьбой, был второй судебной инстанцией при рассмотрении подобных дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда. Последние в этом отношении находились в ведении Земского приказа, осуществлявшего полицейские функции в Москве.

В конце XVI в. была создана и группа судебных приказов. Судом служилых людей определенной территории, неподсудных местным властям по указу 1549 г., ведали Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский судные приказы. Приказ холопьего суда ведал делами о поступлении в холопство, сыском беглых холопов и др.

Челобитный приказ занимался приемом и разбором челобитных на имя царя от дворян и детей боярских. Поскольку приказ принимал апелляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений, то он являлся своеобразным контрольным органом государства, и руководство им давало человеку огромную власть. Неслучайно с самого своего появления Челобитная изба возглавлялась Алексеем Адашевым. Говорили, что боярин, который затягивает рассмотрение челобитной, «не пробудет без кручины от государя», а если на кого разгневается Адашев, «то бысть в тюрьме или сослану».
Всем комплексом вопросов, связанных с организацией ямской службы, заведовал Ямской приказ.

Патриарший двор

В XVI-XVII вв. христианское и государственное сливаются в одно понятие «Святая Русь». В это время власть митрополита и патриарха и власть князя и царя простирались на всю территорию России. Обе администрации дополняли и дублировали друг друга в управлении государством, в годы кризисов оказывали взаимную поддержку - это единство было залогом выживаемости и жизнестойкости. Основная тема Стоглавого собора 1551 г. не отражение полемики между «нестяжателями» и «иосифлянами», а «священство» и «царство», их «согласие». Главное - это устройство православного царства, где каждый должен строго подчиняться закону православной веры, а царю предоставляется право следить за его соблюдением. Интересно, что, определяя порядок суда и управления в церкви, Стоглав копировал земское (государственное) управление. А основой системы государственного управления России на протяжении более двухсот лет была приказная система госучреждений22.

После учреждения в 1589 г. патриаршества на Руси претерпело изменения и церковное устройство. Высшим органом по делам церкви продолжал оставаться Освященный собор, выбиравший пожизненно патриарха всея Руси - главу всей церковной организации. В конце XVI в. при патриархе возник особый «двор» со своими должностными лицами: казначей, бояре, стольники, дети боярские, дьяки. Через этот аппарат патриарх осуществлял общее руководство церковными делами и имуществом церкви. За соблюдением церковных догматов надзирала Тиунская изба, созданная при патриаршем «дворе» в конце XVI в.
Патриарший двор также имел общегосударственное значение и сложился из домена московских митрополитов, традиционно имевших на своих землях вассалов (бояр, окольничих и служилых людей), обязанных воинской и гражданской службой митрополиту и государю. Окончательно Патриарший двор оформился после Смуты, когда его возглавил патриарх Филарет. Состоял двор из патриарха, Патриаршей боярской думы и 6 приказов:
1. Дворцовый приказ (управлял вотчинами);
2. Казенный (финансами - денежными сборами с подведомственных церковных учреждений);
3. Разрядный приказ (ведал назначением высшего духовенства и патриаршими служилыми людьми, их испомещением и судом);
4. Духовный приказ (являлся судебным отделением Разряда по церковным и брачно-семейным преступлениям);
5. Приказ церковных дел (занимался надзором за благочинием и поведением духовенства);
6. Судный приказ (ведал судом в патриарших вотчинах)23.
В административном отношении русская церковь, как и древневосточная, делилась на епархии. Известно, что в начале XVI в. их было уже 10, к началу XVII в. - 19, а к концу XVII в., в 1686 г., на Руси существовало 12 митрополий, 7 архиепископий, 3 епископии. Надо отметить, что процесс образования новых епархий явно не поспевал за постоянным увеличением территории государства.

Ведомству епархиального архиерея по духовным и некоторым другим делам подлежали церкви и духовные лица; монастыри и монашествующие и церковное имущество. Архиерей обладал властью духовно-правительственного и духовно-судебного характера в подчиненной ему епархии. Управлял своей епархией епископ с помощью штата духовных и светских чиновников, полностью находившихся в его распоряжении.

Епископ, обладая таким широким кругом властных полномочий, а вместе с ним монастыри и приходы имели огромное влияние на жизнь не только обширной епархии, но и в большей степени на развитие центрального епархиального города, являвшегося местом проживания епископа и его штата. Не следует забывать, что основной ячейкой, формировавшей духовное и общественное сознание средневекового человека, был церковный приход.
Епископы Московской Руси были не только духовными архипастырями, но являлись и очень важными, с обширными правами и полномочиями, государственными чиновниками. Они управляли большими территориями, владели вместе с подчиненными им монастырями значительным имуществом крестьян, им на основании царских жалованных грамот принадлежала в их землях административная, финансовая и судебная власть, а царские чиновники не имели право даже въезжать в архиерейские владения.

В то же время они, как и другие помещики, должны были в своих землях отбывать различные государственные повинности: доставлять даточных людей на войну; отдавать денежные налоги на военные издержки; поставлять провиант на государевых служилых людей; давать нуждающемуся государству в займы и т. д.

Присутствие епархиальных архиреев на Земских соборах было обязательным при обсуждении всех важных государственных дел: архиереи и монастыри являлись царскими и всеобщими молитвенниками, одновременно были крупнейшей финансовой силой в стране и без их благословения и одобрения нельзя было начать и завершить какое-либо общегосударственное дело.

Приказная бюрократия

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Последняя принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих.

Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки» (их иногда в XVI в. называли «великими»). Они были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. В частности, они руководили самыми важными приказами - Посольским, Разрядным, Поместным, главой сферы деятельности которых признавался сам государь. Заместителями думных дьяков были вторые дьяки, их «товарищи» (т. е. помощники). Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были также и в местных учреждениях крупных городов - центров областей, «земель».
Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли судьями (так как большинство приказов имело и судебные функции). В состав судейских коллегий входили дьяки данного приказа.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые» («старшие»), «средние» и «молодые» («младшие»). Старшие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, младшие осуществляли техническую работу, «перебелку», т. е. переписку документа с учетом того, что «чернил» (исправлял) дьяк или старший подьячий.

Подобный порядок существовал не только в центральных приказах, но и в местных правительственных учреждениях, ведавших управлением городов и уездов - в «съезжих» («приказных», «судных») «избах», в «губных» и «земских» избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один-три года. Приказные же люди достаточно прочно занимали свои должности, были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений. Так, воевода города Мценска в 1635 г. писал царю о местном подьячем: «А тот Родька у твоего государева дела во Мценску в съезжей избе .с воеводы сидит лет с пятнадцать, и без того Родьки во Мценску в съезжей избе твоих государевых дел делать и писать будет некому».

Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе они сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела, находившиеся в ведении Посольского приказа. В этом приказе служили также толмачи (устные переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.
Личный состав приказов колебался от нескольких человек или нескольких десятков (как в Посольском приказе), до сотни и более (как в Разрядном) или нескольких сотен (например, в Поместном приказе, где часть подьячих находилась в «отсылках» - служебных командировках).
Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый на государственную службу давал обещание на верность царствующему дому, во второй - обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого, ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить и по не дружбе никому не мстить», «всякие дела делати вправду»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.

При комплектовании и особенно регулировании состава приказов проводились своеобразные аттестации-разборы с частыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.

Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.

Постепенно в приказах устанавливались обычаи организации делопроизводства, намечалась специализация подьячих. В «Царском судебнике» 1550 г. появились новые, сравнительно с прежним Судебником 1497 г., статьи, специально посвященные порядку составления и хранения документов в Москве. В XVI в. уже определяется характерные формы бумажного делопроизводства: грамоты, столбцы («столпы»), тетради, книги, а также «связки» и «свертки». Развивается особая система хранения и описания документов24.

Местное самоуправление и представительство

Создание централизованного государства потребовало и реформ местного управления. Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в их подразделениях - волостях и станах), которые получали эти территории в «кормление». Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях. Именно поэтому система кормлений не была эффективной: наместники и волостели знали, что они уже «отработали» свои доходы на ратном поле, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям, часто передоверяли их своим «холопам», заботясь лишь о получении положенного «корма» и судебных пошлин.

При Иване III были сделаны первые попытки ограничения власти кормленщиков и подчинения их деятельности контролю. При нем стали выдавать областям особые «уставные грамоты», точно определявшие размеры повинностей с населения в пользу кормленщиков и фиксированные судебные пошлины. Сохранилась одна из таких грамот - Белозерская уставная грамота 1488 г., данная Иваном III населению Белозерского княжества вскоре после его присоединения к Русскому государству. В ней были установлены строго фиксированные размеры поборов наместника и его людей с населения. Был также определен штат наместника: 2 тиуна (помощника) и 10 доводчиков (агенты полицейского назначения). Доводчикам запрещалось самим собирать с населения поборы. Этим занимались выборные от населения - сотские, которые сами передавали поборы людям наместника в городе. С конца XV - начала XVI в. грамоты, подобные Белозерской, стали выдаваться наместникам и волостелям и в других областях. Сроки кормлений сокращались до 1-3 лет.

Другое важное новшество, вводимое Белозерской уставной грамотой, касалось судебной сферы. Отныне в суде кормленщиков обязательно должны были участвовать выборные представители населения в лице сотских и других «добрых» и «лучших» людей. Они должны были гарантировать правильность судопроизводства и ограничивать произвол наместников и тиунов. Этот порядок был узаконен Судебником 1497 г. В случае злоупотреблений («обиды») со стороны наместника и его людей горожане и сельские жители получали право на иск.
Со второй половины XV в. появляются особые должностные лица - городовые приказчики, ставшие к началу XVI в. распространенным звеном местного управления. Их появление было вызвано оборонными нуждами государства. Основной сферой деятельности городовых приказчиков было строительство и укрепление городов, мостов, дорог (ямское дело), производство и хранение боеприпасов и оружия, сбор народного ополчения и т. д. Со второй четверти XVI в. их функции значительно расширились. Они осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием земель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов и часто участвовали в работе наместничьего суда. Городовые приказчики назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместников, ни от Боярской думы. Они подчинялись великому князю по ведомству казначея. С образованием Разрядного приказа они, по-видимому, попали в его ведение.

Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления. Постепенное расширение сферы их деятельности означало оттеснение наместников и волостелей от местного управления.

Еще в малолетство Ивана IV была начата так называемая губная реформа («губа» - уголовно-полицейский округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1539 г., а после 1555 г. губное устройство стало повсеместным. Эта важная реформа в области суда была вызвана жалобами на недостаточно энергичную борьбу с разбоями со стороны кормленщиков. Рост преступности был для них даже выгоден, так как в случае поимки преступников они имели от суда лишние доходы. Теперь же для ловли «разбойников» и «лихих людей» была создана особая должность губного старосты.

Губной староста выбирался из местных дворян и детей боярских жителями уезда: служилыми землевладельцами (бояре, дети боярские, дворяне), духовными лицами, «черными» (лично свободными и платящими подати) и дворцовыми крестьянами в лице их сотских. В помощь ему из крестьянской и посадской верхушки выбирались несколько «целовальников» («целовать крест» - присягать). Губной староста должен был ловить разбойников, производить следствие и казнить виновных. У него была своя канцелярия - губная изба.

Делопроизводство вел губной дьяк. Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. Так был сделан первый шаг к замене суда кормленщиков судом государственным.

В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где были тщательнейшим образом определены права и обязанности наместников и волостелей. Много внимания уделялось вопросу о наказаниях за взяточничество и другие злоупотребления на суде. Ряд статей говорил об ответственности наместников и о контроле над их судом со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников. Вероятно, правительство Адашева в 1550 г. еще не предполагало, что в скором времени отменит кормления. Идеи рождались у реформаторов в самом процессе преобразований.

С середины 1550-х годов начались реформы в области военного дела, шла реорганизация армии, и правительству нужны были деньги. Между тем при слабом развитии товарно-денежных отношений наличных монет не хватало и у весьма богатых людей. Хронический дефицит денег был характерен и для государевой казны. В этих условиях дополнительные ресурсы рассчитывали получить благодаря проводившейся одновременно реформе местного управления.
В 1555 г. институт кормленщиков был упразднен, и деньги, которые прежде шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога - «кормленого окупа». Вместе с тем централизация только начиналась, и в распоряжении государства не было еще ни кадров администраторов, ни денег, чтобы платить жалование за гражданскую службу. Поэтому отправление власти на местах было возложено на выборных представителей населения, причем, так сказать, «на общественных началах» - бесплатно.

Первые опыты такого рода для отдельных волостей и уездов начались в 1551-1552 гг., повсеместно земская реформа была проведена в 1555-1556 гг. С этого времени в уездах и волостях, где отсутствовало помещичье землевладение, черные крестьяне и крестьяне дворцовых земель, а также посадские люди в городах должны были выбирать из своей среды земские власти. Это были «старосты», или по-другому «излюбленные головы» (от слова «излюбить» - выбрать). При них состояли выборные целовальники (или «лучшие люди»), которые были земскими судьями, а также выборный земский дьяк, который вел делопроизводство. Все эти лица избирались на неопределенный срок, и население могло их «переменить». Позднее для них были введены ежегодные выборы.

На земские власти возлагались раскладка и сбор податей с ответственностью за их недобор. Они же распоряжались исполнением натуральных повинностей. Доходы бывших кормленщиков, теперь четко фиксированные для каждой области, под названием кормленого окупа передавались земскими властями непосредственно в царскую казну через «кормленых дьяков» и «чети».

В ведении земских судей находилось только «черное» (т. е. подлежащее обложению) население. Служилые землевладельцы с 1549 г. судились в московских приказах, а крестьяне, жившие в феодальных владениях, подлежали суду владельцев земли. Земские суды разбирали лишь гражданские и мелкие уголовные дела. Разбойные дела оставались в ведении губных старост и Разбойного приказа.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.
Кроме этих местных органов управления, существовали и другие. Сбор косвенных налогов осуществляли таможенные и кабацкие выборные головы и целовальники, ратными людьми заведовали ратные избы, а в некоторых городах - стрелецкие и казачьи избы.
В начале 1560-х годов реформы были прерваны. В истории создания централизованного государства наступил новый этап - политика опричнинного террора25.

Государственные учреждения в годы опричнины

В 1560 г. пало правительство А. Адашева. Избранная рада стояла за продолжение борьбы с татарами, царь же настаивал на энергичном наступлении на Прибалтику, где уже более двух лет Россия воевала с Ливонским орденом. В результате Адашев оказался в опале. Сильвестр был отправлен в ссылку в Соловецкий монастырь. Князь А. Курбский в 1564 г. бежал в Литву. В начале 1565 г., в разгар Ливонской войны, когда удача стала изменять русскому оружию, Иван Грозный перешел к решительным действиям.

Царь обвинил всех служилых людей, от бояр до рядовых дворян, в том, что они истощают его казну, плохо служат, изменяют, а церковные иерархи их покрывают. Всю территорию страны он разделил на две части: земщину и опричнину, т. е. особо выделенное владение, лично принадлежавшее государю». Опричная часть была выделена и в Москве. (Слово опричнина произошло от слова «опричь», «кроме» всей остальной «земли», отсюда - земщина, земское.) В опричнину царь выделил часть уездов страны и «1000 голов» бояр и дворян (за семь лет опричной политики их число выросло примерно в 4 раза). Из опричных уездов были выведены все те землевладельцы, которые не попали в опричнину. Взамен они должны были на поместном праве получить земли в других неопричных уездах, хотя фактически это не всегда осуществлялось. На место выведенных землевладельцев в опричнине царь испомещал «опричных служилых людей», образовавших целый корпус опричников. Опричники приносили присягу - прервать всякое общение с земщиной. С самого начала в число опричников вошли отпрыски многих знатных и старинных боярских и даже княжеских родов. Остальные опричники в доопричные годы в основном входили в состав «дворовых детей боярских» - традиционной опоры московских государей. Опричники стали личными слугами самодержца, его личной стражей, а также участниками многих боевых операций. И все же палаческие функции для многих из них, особенно для верхушки, стали главными.

Оставшаяся часть территории страны впредь именовалась земщиной.
Большим потрясением была опричнина для государственного аппарата страны. Утвердив опричнину, Грозный ввел в опричных землях особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Земщина управлялась по-прежнему старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Земское правительство ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала. Дьяки и подьячие, незнатные государственные чиновники - основа складывающегося аппарата государственного управления - в массовом порядке истреблялись в годы опричнины.

Известный знаток того времени академик С.Б.Веселовский отмечал, что «при царе Иване служба в приказном аппарате была не менее опасным для жизни занятием, чем служба в боярах». Во все царствование Ивана IV приказные дьяки в большей степени подчинялись царю, чем Боярской думе, и были верными царскими слугами. Это, однако, не помешало Грозному во время одной из расправ зверски казнить на Поганой Луже (современных Чистых Прудах) почти всю дьяческую верхушку приказов, обвинив ее в государственной измене.

Сразу же после учреждения опричнины начался массовый террор. Как говорил А.Курбский, Грозный истреблял свои жертвы «всенародно». Летели головы бояр, дворян, государственных служащих, крестьян, посадских людей. Смело осудивший террор митрополит Филипп был по приказу царя низложен и сослан в Отрочь, в монастырь под Тверью, где через год был убит Малютой Скуратовым. Своего двоюродного брата, старицкого князя Владимира Андреевича, его жену и младшую дочь царь заставил принять яд.

В измене обвинялись не только отдельные лица, но и целые города. Кульминацией опричного террора стал разгром Новгорода в январе 1570 г. Получив сведение об «измене» новгородцев, царь выступил в поход. По дороге к Новгороду опричники устроили кровавые погромы в Твери и Торжке. Экзекуция над жителями Новгорода продолжалась больше месяца. Подозреваемых тысячами топили в Волхове. Город, включая церкви, был разграблен. Опустошались села и деревни Новгородской земли, многих жителей убивали, крестьян насильно вывозили в опричные поместья и вотчины. После Новгорода настала очередь Пскова, но здесь дело ограничилось конфискацией имущества и отдельными карами. Что касается Новгорода, то, по разным оценкам исследователей, здесь погибло от 3-4 до 10-15 тыс. человек.

После новгородского погрома в «измене» уже обвинялись и многие руководители опричнины. В Москве состоялись публичнйе массовые казни, в которых в качестве палачей орудовал сам царь и его сын Иван, причем виды казни были самые изощренные.

В 1571 г. крымский хан Девлет-Гирей совершил очередной набег на Русь. Большая часть опричников, которые должны были держать оборону берега Оки в районе Калуги, на службу не вышла: воевать с мирным населением им было привычнее. Хан обошел русские войска, подошел к Москве и поджег посады. В результате на месте столицы осталось пепелище. Следующим летом Девлет-Гирей решил повторить поход. Царь срочно призвал опытного воеводу Михаилу Ивановича Воротынского и объединил под его началом опричных и земских людей. Объединенное войско наголову разбило Девлет-Гирея. Менее чем через год М. Воротынский был казнен по доносу своего холопа, утверждавшего, что князь хотел околдовать царя.

После набегов крымского хана царю стало ясно, что существование опричнины угрожает обороноспособности страны. Осенью 1572 г. опричнина была отменена. Таким образом, в царствование Грозного столкнулись две разные концепции централизации. Избранная рада проводила структурные реформы, темп которых не устраивал царя. Слишком же торопливыми структурные преобразования быть не могут. В условиях России XVI в., когда еще не был сформирован аппарат власти, особенно на местах, когда только что созданные приказы действовали еще в традициях патриархальности, ускоренное движение к централизации было возможно только на путях террора. Опричнина - это форсированная централизация без достаточных экономических и социальных предпосылок, когда свою реальную слабость власть пытается компенсировать террором, заменить им длительную и сложную работу по созданию государственного аппарата. Главной своей цели Грозный достиг: опричнина утвердила в стране режим личной власти. Но независимо от его желаний и намерений объективно опричнина способствовала централизации и была направлена против пережитков феодальной раздробленности. Было уничтожено Старицкое княжество - последнее реальное удельное княжество на Руси. Низложение митрополита Филиппа оказалось шагом на пути лишения церкви ее относительной самостоятельности, превращения ее из союзницы власти в ее служанку. Варварский разгром Новгорода окончательно уничтожил жалкие остатки республиканского строя в политическом устройстве этого города, которые уходили своими корнями в эпоху феодальной раздробленности.

Централизация двинулась вперед, но стране пришлось заплатить за это несоразмерно высокую цену. Тяжелейший экономический кризис оказался ближайшим результатом опричнины. Попытки преемников Грозного вытащить страну из пропасти, куда завела ее политика опричнины, оказались тщетными, и в начале XVII в. Россия вступила в длительный период Смуты26.

Восстановление государственности в первой половине XVII в.
XVII столетие занимает особое место в истории России. Это время небывалых противоречий и контрастов в политической, экономической, дипломатической и духовной жизни общества. Век по праву окрестили «бунташным», в современной историографии он известен как переходный - от Средневековья к Новому времени. С философско-антропологической точки зрения при переходе от Средневековья к Новому времени период «души» уступает место эпохе «разума». В это время человеческая личность пытается обрести свою индивидуальность.
Смута. На протяжении всего столетия многочисленные народные движения создавали почти постоянное социальное напряжение. В начале века оно было вызвано польско-литовско-шведской интервенцией - время, которое получило меткое определение Смута. Наивысшей остроты в первой половине XVII в. социальное напряжение достигло в 30-40-е гг. Население десятков городов и уездов, задавленное вымогательством чиновников и разного рода незаконными отработками, повсеместно стало «отказывать» воеводам и требовало их замены. Смутное время стало тяжелейшим потрясением для российской государственности. Это был период острейшего политического и социального кризиса, осложненного иностранной интервенцией, кризиса, в котором переплетались сословные, национальные, внутриклассовые и межклассовые противоречия. Менялись цари, разные части страны и даже соседние города одновременно признавали власть разных государей, происходили крестьянские волнения и восстания. Борьба претендентов за царский престол, широкие народные движения, отказ целого ряда регионов подчиняться центральному правительству - все это само по себе требовало от государства максимального напряжения ресурсов для стабилизации обстановки27.

Ситуация усугублялась тем, что практически с самого начала Смутного времени во внутренние дела России открыто вмешивались зарубежные державы. Под вопрос была поставлена политическая и национальная независимость русского народа. Между 1600 и 1620 гг. Россия потеряла около половины населения. Население Москвы уменьшилось на 33%. И тем не менее эта болезнь государственного организма закончилась выздоровлением28.
Восстановление монархии. В 1613 г. Земский собор избрал на престол Михаила Романова, тем самым утвердив новую династию российских государей. После подписания Деулинского перемирия с Речью Посполитой в 1618 г. и размена пленных Московское государство вышло из многолетнего внешнеполитического кризиса и начало борьбу за обретение утерянных во время Смуты территорий.

Следующим шагом стало восстановление экономики и государственного аппарата. В 1615-1616 гг. происходило усиление налогового давления. Боярская дума и Земский собор приняли закон о введении чрезвычайного налога (20% от всех доходов и налог на земельную собственность). Знаменитые купцы и солепромышленники Строгановы, например, должны были уплатить огромную по тем временам сумму - 56 тыс. руб. В 1619 г. следующий Земский собор принял ряд важных решений: сделать опись земель, облагаемых налогом; способствовать добровольному возвращению крестьян; создать особую палату для обжалования действий чиновников, злоупотребляющих своей властью; выработать проект реформы местной администрации, отдавая предпочтение собраниям выборных представителей; и утвердить новый бюджет страны.
После Смуты структура восстановленной государственной власти осталась прежней. Важно подчеркнуть, что образцы государственного управления именно предшествующего периода послужили основой возрождавшейся России, что свидетельствует о глубоких и самобытных корнях российской государственности.

В 1626-1633 гг. были проведены военные реформы: наняты 5 тыс. иноземных пехотинцев, офицеров - инструкторов и литейщиков пушек; закуплено вооружение в Голландии и Германии. Все эти меры, конечно, сопровождались большими расходами, которые вели к увеличению налогов. Как следствие последнего происходило расширение полномочий и компетенции выборных земских властей и судов за счет ограничения власти наместников. В 1641 г. право владельцев преследовать своих беглых крестьян распространено на все области страны, но ограничено 10-ю годами. Разрешались продажа и передача крестьян. В июне 1648 г. население Москвы взбунтовалось. Причиной волнений стало увеличение налогов и мздоимство окружавших царя бояр. Толпа разграбила дворец ближайшего советника и родственника царя Морозова, который, пользуясь своим положением, особенно притеснял народ своим лихоимством.
Соборное уложение 1649 г. В этой обстановке происходило принятие Соборного Уложения 1649 г. - главного законодательного акта России на два последующих века. В почти тысяче его статей был воспроизведен кодекс Ивана IV, дополненный включениями из литовского и византийского законодательств. Согласно новому законодательству, крестьян окончательно прикрепили к земле, привилегии иностранцев были отменены, церковь теснее подчинена государству. Кроме того, Соборное уложение регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений.

Вторая половина XVII в. оказалась не менее напряженной. В 1650 г. вышел указ, запрещавший крестьянам торговую и ремесленную деятельность. Происходили восстания в Пскове и Новгороде. В 1656 г. наступил финансовый кризис. Правительство Алексея Михайловича решило чеканить медные деньги, установив для них равный курс с серебряными, чтобы таким образом пополнить казну. За пять лет было выпущено 5 млн. медных рублей. Усиленный выпуск медных денег привел к резкому падению их стоимости и к «Медному бунту» в Москве, который был жестоко подавлен. Погибло 7 тыс. человек. По сельским местностям прокатилась волна крестьянских восстаний, к которым примкнула даже часть войск под командованием князя Кропоткина. Попытка решить основные внешнеполитические задачи, в первую очередь противоречия с Польшей и Швецией, еще более усугубила расстройство финансов и положение крестьян. В 1666 г. банды казаков под предводительством атамана Василия Уса опустошили окрестности Воронежа и Тулы. К ним присоединились толпы крестьян и холопов, восставших против помещиков.

В мае 1667 г., чтобы повысить статус и роль российского торгового капитала, правительство опубликовало Новоторговый устав. Согласно новому уставу, право розничной торговли имели только русские купцы, а в оптовой торговле иностранцам было запрещено заключать сделки между собой, минуя русских посредников. Тогда же был создан специальный Торговый приказ. Однако волну народных выступлений за окончательно утраченную свободу остановить было уже трудно. Начавшиеся в 1669 г. выступления казаков под предводительством С. Разина охватили Астрахань, Царицын, Саратов, Самару, Симбирск, Тамбов и Нижний Новгород и закончились казнью атамана в 1671 г. в Москве. В 1672 г. были отменены все торговые привилегии духовенства; в 1679 г. 20-процентный сбор с торговых сделок был распространен на все доходы. Подворный принцип обложения стал основным при взимании прямых налогов. В то же время неуклонно росло число иностранных предпринимателей в русской экономике, специалисты для их предприятий нанимались за границей.

За XVII столетие расширились международные связи России. Посольский приказ имел постоянные дипломатические отношения с 16-ю иностранными государствами. Всю вторую половину XVII в. внимание России поглощено борьбой за Украину и Белоруссию - вначале против Речи Посполитой, а с 1677 по 1700 г. против Турции и Крыма. На международной арене Россия заняла антиосманскую позицию, что сближало ее с Австрийской империей, Венецией и другими государствами. Значительно продвинулись отношения со странами Востока (Иран и Средняя Азия). Политические проблемы, стоявшие перед Россией, связывали ее с европейской ситуацией и определяли самостоятельное место в политической жизни Европы. Постепенно складывались предпосылки для перехода России в новое качество великой державы общеевропейского ранга. Первые шаги к вхождению в европейскую систему были сделаны во второй половине XVII в., когда после участия в войне со Швецией (1656-1661), Андрусовского перемирия (1667) и «Вечного мира» с Польшей (1686), закрепив за собой Левобережную Украину и Киев, Россия вступила в Священную лигу против Турции.

В целом государственное строительство и деятельность органов государственного управления XVII столетия условно можно разделить на три хронологических этапа:
1. Смутное время с конца XVI в. по 20-е гг. XVII в.;
2. Восстановление монархии при царе Михаиле Романове (1613-1645);
3. Период расцвета приказной системы управления и ее переход в коллегиальную со времени правления царя Алексея Михайловича (1645-1682) и по царствование Петра I (1682-1725) включительно29.

Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления

В XVII в., особенно во второй его половине, в государственном строе России все чаще обнаруживались тенденции к абсолютизму, который окончательно оформился в правление Петра I. Абсолютизм - форма феодального государства, при которой монарху принадлежала неограниченная верховная власть, а феодальная государственность достигла наивысшей степени централизации. При абсолютизме глава государства (обычно наследственный) рассматривался с юридической точки зрения как единственный источник законодательной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависимыми от него чиновниками. Для абсолютизма характерны наличие постоянной армии (также зависимой от государя), развитых бюрократического аппарата и форм делопроизводства, всеобъемлющей системы государственного обложения, единого для всей территории законодательства, общегосударственной экономической политики, выражавшейся в различных формах протекционизма и регламентации деятельности промышленников.

Переход к абсолютизму в России проявлялся в разных сферах политической жизни: в росте самодержавной власти царя, в отмирании земских соборов как сословно-представительных учреждений, в эволюции состава Боярской думы и приказной системы, в повышении значения различных слоев населения в государственном аппарате, в появлении первых зачатков регулярной армии, в победном исходе для царской власти ее соперничества с властью церковной.

Компетенция царской власти. Во главе государственной системы России XVII в., как и прежде, стоял царь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти. Царь был верховным судьей. Он командовал всеми вооруженными силами. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. В действительности, однако, реализация этих теоретических принципов самодержавия и единовластия далеко не была обеспечена соответствующей системой бюрократических учреждений30.

И все же развитие самодержавия в XVII в. шло в направлении абсолютизма. На новую династию, хотя она имела источником своей власти «избрание» царя Михаила Федоровича Земским собором, было перенесено старое, давно выработанное идеологическое обоснование царской власти: о ее божественном происхождении и преемственной передаче в роде. Тотчас после занятия престола новым царем идеологи новой династии поспешили восстановить представление о «богоизбранном» государе, получающем власть от «своих прародителей» в силу родственных связей с законной династией Рюриковичей. Источником власти царя объявлялась божественная воля, а всенародное признание избранной династии через Земский собор лишь подтверждало решение божественного промысла.

Образ жизни царя, лишь в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его в глазах подданных на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при царе Алексее Михайловиче, свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. С необычайным великолепием проходили официальные приемы иностранных дипломатов.

Соборное уложение 1649 г. также отразило возросшую власть самодержавного монарха. Специальные главы Уложения были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие «государственного преступления», причем не делалось никакого различия между преступлением против государства и действиями, направленными против личности государя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи местопребывания царя.

Во второй половине XVII в. шел процесс возрастания личной власти самодержавного монарха в области верховного управления. Появилось понятие «именной указ». Так назывался законодательный акт, составленный только царем, без участия Боярской думы. Правда, эти указы касались пока второстепенных вопросов верховного управления. Устанавливалась также практика докладов царю начальниками важнейших приказов.

Свидетельством возросшей власти царя явилось создание в середине XVII в. Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в разрешении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом контроля за администрацией. Основной функцией Приказа тайных дел, просуществовавшего до самой смерти царя Алексея Михайловича в 1676.Г., был контроль за деятельностью приказов. Царь мог сделать запрос различных дел, сведений, отчетности, назначить проверку приказного делопроизводства со своим личным участием. Он посылал подьячих Приказа тайных дел для секретного наблюдения за деятельностью некоторых должностных лиц (послов, воевод и др.). Приказ тайных дел рассматривал челобитные, поданные лично царю, и мог принимать по ним решения, минуя Боярскую думу. Приказ рассматривал также дела важнейшего государственного значения (дело патриарха Никона, материалы следствия по делу С.Разина), а также руководил другими делами самого разнообразного характера. Размещался Приказ тайных дел во дворце, и его дьяки пользовались большим влиянием в государственных делах.

Дальнейшее укрепление единодержавия было связано с созданием в 1655 г. центрального органа государственного финансового контроля - Счетного приказа. Он занимался проверкой правильности и законности финансовых операций различных приказов. Но недовольство приказной бюрократии было столь велико, что после смерти Алексея Михайловича Счетный приказ был упразднен. Та же участь постигла и созданный в 1649 г. Монастырский приказ, появление которого было враждебно встречено духовенством. Суду приказа были подчинены все монастыри и духовные лица (кроме патриарха и патриарших приказных людей), а также их крепостные. Монастырский приказ имел и административную власть: определял и отрешал от места настоятелей монастырей, выбирал священников и дьяконов, пересматривал решения епископов.

Боярская дума в новых условиях. В XVII столетии Боярская дума по-прежнему являлась высшим органом государства, разделявшим с царем прерогативы верховной власти. Необходимость царской власти опираться на Боярскую думу свидетельствовала о незавершенном развитии абсолютизма и живучести остатков сословно-представительного строя. В состав Боярской думы входили думные люди четырех степеней: бояре, окольничьи, думные дворяне и думные дьяки. Все они назначались царем пожизненно, но думные люди низших степеней по воле царя могли переходить в высшую. В аристократическом окружении думы думные дворяне и думные дьяки представляли собой бюрократический элемент. Значение их было велико: по многим делам они были докладчиками, а также формулировали решения думы. Постепенно их удельный вес в думе увеличивался.

В XVII в. Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Наиболее важные вопросы обсуждались на совместных заседаниях думы с царем, менее важные - без него. Без согласия царя дума не могла принимать постановления. Думные чины приносили присягу: «Самовольством без государева ведома никаких дел не делати». Для второй половины XVII в. характерна тесная связь Боярской думы с приказной системой. Если раньше важнейшие приказы находились под управлением недумных чинов, то теперь думные чины стояли во главе почти всех приказов. Процесс бюрократизации Боярской думы был одним из проявлений централизации управления.

В конце 70-х гг. Боярская дума насчитывала 97 человек. Между тем развивавшееся абсолютистское государство нуждалось в небольшом по числу членов и бюрократическом по существу органе. Поэтому при первых Романовых действовала и так называемая «ближняя» («тайная») дума из немногих доверенных лиц царя, иногда даже не облеченных думским званием.

В первые годы правления Петра I при нем функционировал узкий круг сановников (так называемая конзилия министров), который в отсутствие царя выполнял распорядительную функцию по делам внутреннего управления. Значение Боярской думы в последнее десятилетие века упало.

Земские соборы в XVII в. XVII столетие - время расцвета и заката деятельности Земских соборов. Исключительную роль сыграли они в деле спасения русской государственности в период Смуты. В 1613 г. Земский собор избрал на царство Михаила Романова, утвердив новую династию в России. Слабость центральной власти в первые годы после Смуты заставляла царскую власть обращаться к Земским соборам, в которых основная опора правительства - дворяне и посадские люди - играли решающую роль.

В течение первой половины XVII в. Земские соборы созывались преимущественно в тех случаях, когда появлялась опасность войны, и у правительства возникал вопрос о сборе людей и средств. На Земские соборы власть имела обыкновение возлагать ответственность за налоговые и военные тяготы. Большое значение имел Земский собор 1648-1649 гг., завершивший свою работу составлением нового свода законов - Соборного уложения 1649 г. Земский собор 1653 г., вынесший решение о присоединении Украины, был по существу последним Земским собором. После 1653 г. Земские соборы превратились в совещания царя с представителями определенных сословий.

Уход Земских соборов с исторической сцены был обусловлен полным их бесправием в системе государственной власти. Иначе и не могло быть в военизированном до предела Московском государстве, в котором все социальные группы и сословия, одинаково бесправные перед неограниченной царской властью, делились на тех, кто непосредственно сражался, и тех, кто поддерживал бойцов материально или духовно. По меткому замечанию В.О. Ключевского, сословия России XVI-XVII вв. отличались не правами, а обязанностями31.
В 1634 г. придворный Иван Бутурлин предложил сделать Земские соборы постоянными, а всех их участников выборными, избирая ежегодно. С конца 40-х гг. с мест стали цоступать предложения о созыве соборов «по челобитным», т. е. по желанию самого населения. В этом случае Земские соборы могли приобрести свои неотъемлемые права, а со временем - «свою волю». Эти робкие попытки соборов обрести самостоятельность были расценены как угроза царскому самовластью. Дальновидный патриарх Никон посоветовал царю Алексею Михайловичу Земские соборы больше не созывать, ибо «умаляют они достоинство царское». Таким образом, сословно-представительная монархия во второй половине XVII в. переходила в монархию абсолютную, опиравшуюся на армию и бюрократию. Земские соборы оттеснялись Боярской думой и приказами от верховного управления32.

Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»

Дворянство. Бюрократизация государственного управления России в XVII в. была тесно связана с изменениями в структуре служилого сословия. Исчез ряд крупных княжеских и боярских фамилий (вследствие опричного террора и Смуты), другие потеряли земли, вотчины, «захудали». В роли наиболее крупных землевладельцев выступали новые слои боярства, которые были обязаны своим выдвижением близостью к царю. Шел процесс стирания граней между вотчиной и поместьем, а в правление Петра I дворяне уже владели поместьем на вотчинном праве33.

В руки дворянства постепенно переходила руководящая роль в управлении. Если в Боярской думе еще преобладали старые знатные роды, то приказная администрация в значительной степени сосредоточивалась в руках дьяков и неродовитого дворянства, выделявшегося личными заслугами. К середине XVII в. значительно усилилась роль дьяков в Боярской думе. В свою очередь дворянство все настойчивее требовало уравнения прав на основе деловых способностей и отмены старинной системы местничества при занятии государственных должностей.

В период Смуты конца XVI - начала XVII в. изменилась сложившаяся при Иване Грозном схема служения - царь служит Богу и лишь ему подсуден; подданные служат царю и равны между собой как «холопы» и «рабы» его. На русском престоле оказались цари, которые, с точки зрения современников, были лишены богоизбранности (Борис Годунов, Василий Шуйский, не говоря уже о самозванцах). Отсутствие богоизбранности делало их ненастоящими царями, о чем писали современники - Иван Тимофеев во «Временнике», Авраамий Палицын в «Сказании» и другие авторы. В русском общественном сознании того времени проводилась четкая граница между правителем «самодержцем» и самозванцем «самовластием». Последний понимался уже не как «законный правитель, требующий себе повиновения, а как монарх... который сам творит беззакония». Однако и самовластному монарху следовало служить, ибо он будет наказан Богом, а непослушание народа может привести к гибели государства.

При избрании Михаила Романова на русский престол в документах особо подчеркивалось восстановление богоизбранности царя: «по изволению Божию...». Кроме того, подъем национального самосознания в период народного ополчения породил идею народоизбранности нового правителя - «по избранию всех чинов людей». С этого времени «Государь всея Руси» подразумевается как «избранник всего народа». При объявлении Михаилу Романову о приглашении его на царство «послы от народа» заверяли: «... и служить тебе, государю, и прямить, и головы свои за тебя класть все люди от мала до велика рады». Теперь любая служба (от сторожей до начальников - судей приказов) трактовалась как служба русскому монарху, лично ему и никому более34.

В середине XVII в. идея служения государю окончательно оформилась в статьях Соборного уложения 1649 г. Из них явствует, что «всяких чинов люди» рассматривались как делавшие «государево дело», как взявшие на себя частицу его власти. Так, в главе десятой «О суде» указывалось: «...делати всякие государевы дела, не стыдяся лица сильных». В статье 150 этой же главы «воеводы, и дияки, и всякие приказные люди», уличенные в злоупотреблениях, обязывались платить пеню государю за нанесение ущерба его чести.

Русские самодержцы XVII столетия не восклицали подобно Людовику XIV «Государство - это я», но Алексей Михайлович называл Россию своим «единого государя государством». Тогда же среди служилых людей появились те, которые видели свою службу в служении не только государю, но и государству, Отечеству, общей всенародной пользе и общему благу. Более того, требованием «общего блага» царь Федор Алексеевич обосновал отмену местничества в 1682 г.

Одним из первых начал служить не государю, а государству начальник Посольского приказа Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин (1642-1680). Виднейший дипломат в своих сочинениях писал, что заключал мирные договора «для устроения своего государства». Ордин-Нащокин представлял собой тип «западника», который отвергал внешнее следование западному быту, но отстаивал внутреннее преобразование России по примеру европейских стран.

Ссылаясь на опыт иностранных государств, он всегда имел в виду «великую прибыль государевой казны», «крепость народа» и «полноту и расширение» государства. В предложенном им Новоторговом уставе главным было стремление поддержать мелких русских торговцев через ограничение влияния иностранного капитала в России. В заключение Устава он предлагал ввести государственный контроль за ввозом предметов роскоши в страну с целью удержания простых людей от разорения. Ордин-Нащокин был первым в России служилым человеком, который сам давал оценку своим действиям и, когда считал их несовместимыми с занимаемым постом, просил об «отпуске от государевых дел». Выходец из низов, Афанасий Лаврентьевич, своим трудом пробивший себе дорогу наверх, был, конечно, белой вороной среди царского окружения, но умел отстаивать свое достоинство. Например, когда во время переговоров с Польшей стольник Матвей Пушкин бил челом, что ему «меньше Афанасия быть невместно», он получил отпор от Афанасия Лаврентьевича не по местническим канонам, а по сути: «Пушкин бьет челом, а не делом...». Недаром С.М.Соловьев назвал его «предтечей Петра Великого». Среди немногочисленных последователей Ордина-Нащокина назовем наиболее выдающихся - боярина А.С.Матвеева и князя В.В.Голицына35.

В целом в XVII столетии в приказной среде шло размежевание понятий «служба» и «приказная работа»: первая содержала элемент старого средневекового подданства - вассальной зависимости, которая проявлялась со времени военных походов государя; вторая - зерно будущей бюрократической государственной службы как профессиональной деятельности. Чем значимее было учреждение, где шла «приказная работа», тем выше было и самомнение его служащих. Петр I уже окончательно провел нестираемую черту между понятиями «государь» и «государство». Он придерживался сам и проводил в своих законах идею «служения Отечеству» во имя «общей народной пользы», в которую глубоко уверовал и подчинил ей всю свою деятельность. Ни один указ Петра I не обходился без той или иной ссылки на идею служения Отечеству. Наиболее полно развил в своих произведениях тему государства идеолог абсолютизма Феофан Прокопович36.

Местничество. Обычай местничества, возникший на рубеже XV и XVI вв., отражал стремление высшей аристократии занять свое место в системе объединенного Русского государства. Суть местничества состояла в том, что при назначении служилых людей на те или иные должности учитывалось прежде всего их происхождение, а не личные заслуги. Основой местнического «счета» была не абстрактная знатность, а прецеденты, «случаи». Потомки должны были находиться друг с другом в тех же служебных отношениях (начальствования, равенства, подчинения), что и предки. Если дед одного дворянина был первым воеводой, а дед другого - вторым при нем, то на любой другой совместной службе, хотя бы на обеде в царских палатах, их внуки должны были сохранять то же соотношение: внук первого воеводы выше, второго - ниже. При местнических счетах часто выстраивали длинную цепочку «случаев». Пропустить «невместное» назначение было опасно: другие роды получали в свои руки мощное оружие и против получившего назначение, и против его родни, и против его потомства.

Местнические тяжбы были обычным делом в Московском государстве. Со времен Ивана Грозного правительство пыталось ограничивать местничество, так как оно нарушало интересы государственной службы. При царе Алексее Михайловиче практиковался порядок в походе «быть без мест», т. е. воеводы назначались в обход местничества. Процесс постепенного уравнивания прав отдельных разрядов феодалов завершился при царе Федоре Алексеевиче указом 1682 г. об отмене местничества.


Приказная система управления в XVII в.

Окончательное оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важнейшими отраслями управления, получили более или менее устойчивый штат, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказы». На протяжении XVI-XVII вв. существовало около ста таких учреждений. Однако нельзя считать, что все они действовали одновременно. Постоянно функционировали лишь 40-50, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Важнейшими приказами как и в XVI в. были три: Посольский, Разрядный и Поместный. Они оставались основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет. В неопределенности числа приказов состояла суть самого приказного строя - текучего, изменявшегося, приспосабливавшегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного. Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные люди легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел.

Все приказы делятся на три большие группы:
1. Приказы общегосударственной компетенции;
2. Дворцовые;
3. Патриаршие.

Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению Российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы.

Панский приказ. Упоминается в 1614-1623 гг. Ведал служилыми людьми из Польши и Великого княжества Литовского, попавшими в плен и поверстанными в военную службу или поступившими добровольно в ходе событий в период и после Смутного времени. Первоначально, возможно, имел отношение и к обмену пленными, впоследствии ведал помимо верстания также распределением шляхтичей по полкам, выдачей им жалованья, судом и другими вопросами, связанными с их службой и проживанием, за исключением найма в Россию и отпуска на родину, что было функцией Посольского приказа. Приблизительно в 1624 г. преобразован в Иноземский приказ.

Сибирский приказ (1637-1709). Центральное государственное учреждение по управлению Сибирью. Учрежден в 1637 г. в связи с выделением (из Казанского приказа) в отдельное управление территорией за Уралом (Сибирь сначала присоединения ведалась четвертями разных дьяков, а в 1599-1636 гг. - Казанским приказом). Ведал назначением и сменой местной администрации, обороной, дипломатическими сношениями с пограничными государствами и народами (Китай, Средняя и Центральная Азия), финансовыми, фискальными и таможенными вопросами, управлением всеми категориями населения - сибирскими служилыми и посадскими людьми, крестьянами, ясачным населением, ссыльными, организацией экспедиций землепроходцев, строительством острогов, слобод, обеспечением населения провиантом, устройством казенной пашни. Ведал приемом казенных товаров (пушнина, моржовая и мамонтовая кость, китовый ус, ревень, китайские товары) и реализацией их за рубежом. Этот торг организовывала «Соболиная казна» - подразделение приказа, в свою очередь, делившееся на Казенную, Купецкую, Расценную, Скорняшную палаты. Приказ финансировал другие государственные учреждения, поставлял ко двору меха, шелка и пр., осуществлял поиск полезных ископаемых и организацию первых рудников и заводов в Сибири. Управлением осуществлял через воевод сибирских разрядов, возникших в XVII в.: Тобольский и Томский - 1629 г., Ленский - 1639 г., Енисейский - 1677 г. Непосредственно с приказом сносились воеводы разрядов, которым были подчинены воеводы более мелких городов. Старшим воеводой считался тобольский. В 1708 г. приказ преобразован в Канцелярию Сибирской губернии в Москве.

Приказ сыскных и управных литовских дел (Приказ сыскных и управных дел Устюжской чети, приказ литовских управных дел). Упоминается в 1647— 1651 гг. Комиссия, ведавшая тяжбами между подданными России и Речи Посполитой (финансового и уголовного характера). Находился под общим управлением с Посольским приказом и Устюжской четью; на базе последней, возможно, и функционировал (судя по фрагментам сохранившейся документации). В 1647-1648 гг. возглавлялся князем Ф.Ф.Волконским, в 1650— 1651 гг. - князем И.И.Лобановым-Ростовским.

Великого княжества Литовского приказ (Литовский приказ). Упоминается с декабря 1656 г. по март 1666 г. Согласно указу 1666 г., функционировал с 1 марта 1656 г. по 10 декабря 1666 г. Возник из временного стола царской ставки под руководством боярина С.Л.Стрешнева для управления территориями, занятыми в ходе войны с Польшей. В функции входили: руководство воеводами занятых городов, служба, верстание поместным и денежным окладом, землевладение шляхты, ее дворянские права, отношения с крестьянством, в том числе и для шляхтичей, переселившихся в другие регионы России; сбор налогов, оброчные статьи (мельницы, таможни, перевозы и др.), повинности городского населения.

Юрисдикция Приказа Великого княжества Литовского не распространялась на дворцовые земли (Приказ Большого дворца) и на назначение воевод (Разрядный приказ). В период боевых действий власть переходила к Разрядному приказу. По мере сокращения территории Великого княжества Литовского, занятой русскими войсками, сокращалась и деятельность Приказа Великого княжества Литовского (1664-1667). После смерти его единственного главы, С.Л. Стрешнева, указом от 10 декабря 1666 г. все подведомственные Приказу Великого княжества Литовского территории переданы Посольскому приказу, где возникает Смоленский стол (около 1667 г.), в дальнейшем - Смоленский приказ.

Приказ Лифляндских дел (Приказ Лифляндской земли) (июль 1658-1662 гг.). Существовал в период военных действий для управления территориями, оккупированными в ходе русско-шведской войны 1656-1658 гг. и оставленными за Россией по Валиессарскому перемирию (декабрь 1658 г.): Южная Эстония - Дерпт, Кокенгаузен, Маринборг, Нейгаузен; Латгалия - Влех, Динабург, Лютин, Режица. Функционировал, вероятно, на базе Приказа Большого дворца, возглавлялся его руководителем, окольничим Ф.М.Ртищевым и дьяком Д.Савлуковым (может быть, имел отношение к землям королевского домена, присоединенным к дворцовым, или просто был поручен лицу, близкому к царю Алексею Михайловичу, как, например, Литовский приказ. Прекратил существование, видимо, по возвращении этих территорий Швеции по Кардисскому договору 21 июня 1661 г.).

Приказ калмыцких дел. Известен в 1661 г. Центральное учреждение, возникшее после официального перехода калмыцких тайшей в русское подданство (1656, 1657,1661); ведал формированием калмыцких вооруженных сил для посылки их против Крымского ханства и на другие театры военных действий. Возглавлялся боярином князем В.Г. Ромодановским и дьяком И.С. Гороховым, которые и ранее ведали сношениями России с Калмыкией. В дальнейшем его функции (посылка калмыцких отрядов) перешли к астраханским воеводам.

Малороссийский приказ (Приказ Малой России) (1662-1722). Центральное государственное учреждение; возник в 1662 г. для управления занятыми в ходе боевых действий территориями Левобережной Украины (Глухов, Киев, Нежин, Немиров, Новгород-Северский, Переяслав, Погар, Почеп, Ромны, Стародуб, Чернигов, Чигирин). Был подчинен Посольскому приказу (имел собственное делопроизводство и штат); в 1662-1670 гг. возглавлялся боярином П.М.Салтыковым, думным дворянином А.С.Матвеевым; с 22 февраля 1671 г. - главой Посольского приказа. Ведал официальными сношениями русского правительства с украинскими атаманами (на уровне посольств) и контролировал их внутри- и внешнеполитическую деятельность через приказно-воеводскую систему управления (сосуществовавшую на Левобережной Украине с местными формами - полковой администрацией и ратушным самоуправлением); ведал внешними сношениями Украины, разведкой и контрразведкой, материальным обеспечением стоявших там русских войск, фортификационными работами в городах и оборонительных линиях, финансовой поддержкой Запорожского войска и православного духовенства, передвижением иностранцев, пленными, а также украинцами на территории России. Упразднен в 1722 г. с передачей полномочий Малороссийской коллегии в Глухове и Канцелярии министерского правления (представительство царя при гетмане).

Приказ княжества Смоленского (Смоленский приказ) ([1667-1672] - 1673-1710). Центральное государственное учреждение по управлению Смоленским регионом. Возник после ликвидации Приказа Великого княжества Литовского (декабрь 1666 г.) в качестве «Смоленского стола» Посольского приказа в 1667 г.; находился в ведении Посольского приказа до мая 1670 г.; в 1670-1671 гг. - в составе Новгородской чети, в 1671 - сентябре 1672 г. - в Устюжской чети (весь этот период - под верховным управлением Посольского приказа); в октябре-декабре 1672 г. - в составе Стрелецкого приказа. В январе 1673 г. учрежден Приказ княжества Смоленского под единым управлением со Стрелецким приказом. С 1680 г. Приказ княжества Смоленского подчинен Посольскому приказу и управлялся его руководством. В ведении Приказа княжества Смоленского было назначение и смена городовой воеводской администрации, шляхта, рейтары, стрельцы и посадские люди Смоленщины. Еще «Смоленский стол» провел в конце 1660-х годов разбор и верстание смоленской шляхты, питейную реформу (сохранил привычные для региона формы «шинков» без государственной монополии). В 1680 г. шляхта, рейтары и стрельцы должны были перейти в ведение «Смоленского разряда» в подчинении Смоленского стола Разрядного приказа, но эта реформа, видимо, не осуществилась. Приказ княжества Смоленского упразднен в 1710 г. с образованием Смоленской губернской канцелярии.

Приказ Великой России (Великороссийский приказ) (1687-1700). Центральное учреждение в подчинении Посольского приказа. Ведал управлением территорией и населением Слободской Украины - Ахтырского, Изюмского, Острогожского, Сумского, Харьковского слободских полков - верстанием городовых казаков (русских и переселявшихся с Украины), их службой, жалованьем, строительством городов и засечных черт, таможенными, кружечными и пр. казенными сборами и содействием Разрядному приказу в организации военной службы и боевых действий. Не имел автономного руководства (возглавлялся судьями Посольского приказа). В 1700 г. влит в Посольский приказ.

Централизация и систематизация приказного управления в XVI-XVII вв. оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления. Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Например, Посольский приказ занимался не только внешней политикой, но и массой других дел; в нем вели учет живших в России иностранцев, ведали касимовскими татарами, выкупом пленных и т. д. С 60-х гг. XVII в. Посольский приказ заведовал почтой, делами донских казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначением воевод, приказных людей и т. д. Поместно-вотчинные дела судились в Поместном приказе, но они же входили в компетенцию некоторых других приказов: Разрядного, Сибирского, Казанского.

Полнота прав, присущая деятельности таких территориальных приказов, как Казанский, Астраханский, Сибирский, Смоленский, противоречила функционированию «отраслевых» приказов - Посольского, Разрядного, Поместного и иных. До конца существования приказной системы большая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полнотой власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Для того времени это было наиболее приемлемо для целостности государства и самодержавной власти.

В XVII в. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между учреждениями, которым приказные служащие традиционно следовали. Приказы не могли давать распоряжения тем государственным учреждениям (приказам), которые были подчинены другим приказам. Специфической чертой приказного строя являлось существование своеобразной системы объединения приказов, состоявшей из главного приказа и присудов (с 70-80-х гг. XVII в. в подчинение Посольского приказа попали Малороссийский, Новгородский и др.). Присуды не имели собственных судей. Такой приказ, не меняя внутренней структуры, входил в подчинение другому приказу и имел общего с ним судью, который был судьей начальствующего приказа. Он наряду с делами своего приказа разбирал дела присуда. Последние легко превращались в столы главного приказа и могли «странствовать» из одного приказа в другой. Ликвидация приказа как самостоятельной единицы еще не означала, что в будущем у него не было перспективы возродиться в виде самостоятельного учреждения - полноценного приказа. Такая неопределенность приказной структуры позволяла приказам сливаться и разъединяться.

Через приказы государство осуществляло не только дипломатические функции, отраслевое или территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно-служилых категорий - чинов. Таким образом, приказы являлись и судебными, и административными органами. В судебной сфере процесс централизации также не был ни последовательным, ни прямолинейным. Например, Поместный приказ содержал два полка и вел самостоятельно суд и расправу.

Финансирование приказов отражало суть приказной системы: создаваемые приказы были поручением и под него изыскивался источник финансирования, будь то специальный налог или извлеченная из кассы другого приказа сумма. Кроме того, к приказу была прикреплена определенная территория, с населения которой он взимал налоги. С годами складывались определенные связки приказов дохода и приказов расхода. Но основная масса денег распределялась бессистемно: если в одном приказе были деньги, они шли в тот, где их не хватало. Для выполнения финансовых функций была образована целая группа приказов - Приказ Большого прихода, Приказ Большой казны, Приказ денежного сбора, Приказ сбора пятинных и запросных денег, Счетный приказ и др. Одни действовали вплоть до Петровской реформы управления 1718— 1721 гг., другие прекратили свое существование на рубеже XVIII в.

В целом применительно к приказам и их служащим в XVII столетии следует отметить два переломных момента. Во-первых, 40-50 гг. XVII в., когда в рамках сословно-представительного государства создавалось общее законодательство, определившее основные стороны функционирования приказных штатов государственных учреждений и утвердившее приказное начало. Законодательство ограничило социальную среду комплектования, ввело «указное число» служащих для каждого учреждения и размеры отпускаемого им содержания. а также установило внутренний распорядок работы центральных учреждений. Во-вторых, 70-е гг. XVII в., когда под воздействием новых явлений в жизни страны перед государственными учреждениями и их штатами встали новые сложные задачи, что привело к резкому возрастанию числа приказных служащих. Особая приказная среда в значительной мере воспроизводила себя.
Приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры37.


Чины государственной службы XVII в.

На материалах Посольского приказа - одного из важнейших в системе управления - можно восстановить иерархию служебных должностей на государственной службе в XVII в.38
1. Думные чины: бояре, окольничии, думные дворяне, думные дьяки.
2. Дворяне по московскому списку: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, толмачи (переводчики).
3. Дьяки.
4. Подьячие 1-й статьи; золотописцы 1-й статьи, подьячие 2-й, 3-й статей, неверстанные подьячие.
5. Служилые люди по отечеству: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, толмачи, станичные головы, станичники.
6. Служилые люди по прибору: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, золотописцы 2-й статьи, толмачи, станичники, приставы, сторожа.
Каждый, кто поступал на службу в Посольский приказ, независимо от социального положения, причислялся к служилому сословию. Таким образом, данная реконструкция является попыткой соотнести положение того или иного служащего как в Посольском приказе, так и в общеприказной иерархии.

Начальники (судьи) Посольского приказа. Всего за XVII в. Посольским приказом управляли 24 человека. Большая часть среди них были думными дьяками, а со второй половины столетия среди чинов, занимавших эту должность, можно видеть бояр, окольничих и стольников. Двумя последними начальниками Посольского приказа были графы.
Со времени Смуты влияние и активность думных дьяков - начальников (судей) Посольского приказа значительно возросли. Следует отметить непродолжительность их службы в первой четверти XVII в., что объясняется нестабильностью внутреннего и внешнего положения страны и частой сменой правительства. Практически все начальники (судьи) приказа были достаточно высокого социального происхождения и быстро поднимались по служебной лестнице, нередко имели чин думного дьяка и печатника. До назначения на этот пост они уже обладали опытом административной и дипломатической работы, служили подьячими, достигали высших чинов и становились самыми влиятельными лицами в государстве. Смена правительства, как правило, подводила черту под их карьерой.

Во внешнеполитической сфере полномочия и обязанности думных посольских дьяков были следующими: они составляли грамоты от царского лица в города к воеводам по всем вопросам, касавшимся дипломатии; участвовали в заседаниях Боярской думы; ходили к государю и боярам с докладами. Иностранные дипломаты, приезжая в Москву, встречались прежде всего с главой Посольского приказа. Еще до приема у царя зарубежные послы должны были явиться в Посольский приказ, где судья расспрашивал их о целях визита. Во время первой аудиенции судья Посольского приказа также был одной из центральных фигур: представлял дипломатов, принимал грамоты и передавал их царю; по указу государя говорил от его лица речи; извещал послов о том, что государь жалует им «в стола место корм»; отпускал на подворье, а иногда и вручал царские подарки.

Думный посольский дьяк входил в состав Ответной комиссии на переговорах с иностранными дипломатами и докладывал царю об их результатах. По царскому указу он писал иностранным послам письма, отвечая на их предложения. Для обсуждения наиболее важных и тайных вопросов на подворье к иностранцам отправлялись думные дьяки; им же поручалось «выговаривать» послам в случае нарушения дипломатического церемониала. При отпуске послов думный дьяк исполнял те же функции, что и на первой аудиенции, но помимо этого вручал отпускаемому послу ответную грамоту. Если российский дипломатический представитель отбывал за границу вместе с зарубежным дипломатом, то представлял его иностранцам также посольский судья.

Глава Посольского приказа принимал самое активное участие в подготовке российских посольств за границу: составлял дипломатические документы: верительные грамоты, наказ и росписи подарков, за его приписью дипломатам выдавались подорожные грамоты. По возвращении в Москву русские дипломаты должны были явиться в Посольский приказ к думному дьяку, который принимал документацию их миссии и расспрашивал о ходе посольства. В случае, если послы вели себя за границей недостойно, судьям поручалось «вычесть их вины».
Общее руководство по делопроизводству Посольского приказа также осуществляли думные посольские дьяки. Их пометы учитывались подьячими, переписывавшими материалы столбцов в посольские книги. Посольские дьяки решали текущие вопросы работы приказа: обращались с памятями в другие приказы и отправляли в иные ведомства отписки; слушали челобитные служащих Посольского приказа о выдаче жалованья. К посольским судьям на допрос приводили людей, замеченных в запрещенном общении с иностранными послами; они же разбирали иски, поданные на служащих их ведомства. На заседаниях Боярской думы они не только записывали ее решения, но и приносили на заседания докладные выписки из посольских дел, подсказывали варианты решений, при оглашении приговоров придавали им тот или иной оттенок и, можно сказать, оказывали определенное влияние на общий курс политики.

В целом функции начальников (судей) Посольского приказа сложились уже в XVI столетии, а в XVII - они расширились за счет увеличения объема работ. Руководители приказа регулярно выезжали за рубеж в составе посольств, чаще всего в Польшу, но также в Данию и Швецию. По окончании эпохи Смуты и восстановлении монархии подобная практика была прекращена и возобновилась только в правление царя Алексея Михайловича. С середины XVII в. думные посольские дьяки включались состав наиболее представительных посольств, занимали места «товарищей» послов и участвовали в посольских съездах. Наконец, в 1697 г. думный дьяк П.Б.Возницын сопровождал Петра I в составе Великого посольства в страны Западной Европы.
Во второй половине XVII в. руководство Посольским приказом осуществляли 15 думных чинов, из них 10 были начальниками этого учреждения, а 5 - их помощниками. Семеро были назначены из служащих Посольского приказа, при этом трое впервые упоминались подьячими. Эти данные говорят о профессиональной преемственности служащих, государственном повышении статуса и представительства приказа.

Помимо начальников Посольского приказа, приказными судьями могли стать служащие, знакомые с приказным и посольским делопроизводством и прошедшие профессиональную подготовку от подьячих до думного дьяка. Первоначально приказные судьи использовались только для работы внутри страны. Это было обусловлено их малочисленностью (до 1649 г. одновременно в приказе было два судьи: думный дьяк и дьяк). С появлением третьего (1649), а затем и четвертого (1654) судей отправляли в составе посольств в Западную Европу. Поездки за рубеж распространялись не на всех приказных судей. Возможно, это связано с наметившимся разделением функций: одна часть руководства приказа занималась по преимуществу хозяйственными вопросами (руководство подвластными городами и приказами, организация и поддержка внутриприказной работы, надзор за иностранцами, сбор полоняничных денег), другая же - внешнеполитической работой.

В 1667 г. произошла частичная смена состава судей. Главу приказа думного дьяка А.Иванова сменил боярин А.Л.Ордин-Нащокин. Тогда же в приказе появился еще один думный дьяк Г.С. Дохтуров. Еще более кардинальная смена состава судей произошла в мае 1670 г. и феврале 1671 г., когда в приказ пришел его новый глава А.С. Матвеев. Вероятно, каждый новый начальник окружал себя надежными людьми, в верности которых не сомневался. Показательно, что новые начальники и их помощники имели опыт совместной работы.
Относительно социального происхождения судей во второй половине XVII в. известно, что 2 являлись выходцами из купеческой среды, 12 - из дворянской, 1 - из священнослужителей, 1 - из династии подьячих.

Для большинства приказных дьяков размер денежного оклада в XVII в. не превышал 100 руб. Со временем размеры годового жалованья возрастали. При этом почти всегда данный процесс был напрямую связан с выполнением дипломатических поручений. Помимо участия в посольствах, на размеры годовых окладов думных дьяков влияло множество иных факторов. И на первом месте, безусловно, благоволение царя и титулованных членов Боярской думы. Годовое денежное жалованье приказные судьи получали из доходов Устюжской четверти. Однако основным источником доходов было кормление от дел, когда неофициальный источник доходов мог превышать официальный в три раза. Суммарный оклад всех судей приказа в течение столетия постоянно возрастал. Все приказные судьи Посольского приказа имели поместные «дачи», то есть наделение землей вместе с крестьянами.

Значительное число судей Посольского приказа обладало вотчинами (через пожалование, покупку и наследование). Пожалования осуществлялись постоянно на протяжении всего XVII в. Во второй половине столетия они чаще всего связывались с участием дьяков в военных делах и дипломатической службе. При этом раздачи бывали как индивидуальные, так и массовые.
Наиболее крупные пожалования производились в 60-70-х гг. как награда за участие в войне с Польшей. В 1681 г. они были связаны с заключением перемирия с Турцией. Пожалования осуществлялись и в связи с событиями внутриполитической жизни, например, за участие в «Троицком походе» во время городского восстания 1682 г. Покупка земли также имела место, в особенности при наличии значительного числа небольших вотчин. Наследственные владения в основном были свойственны представителям старой знати.
До середины 50-х гг. XVII в. система Посольского приказа являлось достаточно замкнутой и самодостаточной средой.

Служащие Посольского приказа обрабатывали все материалы, отражавшие посылку и деятельность русских дипломатических представителей за границей. Создание формуляров дипломатической документации, распространение унифицированной тетрадной, а затем книжной форм делопроизводства, увеличение ее объема тесно связаны с общим процессом развития единого Русского государства, а затем - и абсолютной российской монархии. Исходные дипломатические формуляры (грамоты, наказы, статейные списки, расспросные речи и т.д.) комбинировались и формировались в посольские книги. Последние представляют собой своего рода локальный архив, необходимый для конкретной дипломатической работы. Во второй половине XVII в. в Посольском приказе происходил постепенный переход к новейшей форме организации справочно-информативных материалов, каковыми и являются дипломатические досье нового времени.

Как и в XVI столетии, поступавшие в Посольский приказ документы, касавшиеся дипломатических вопросов (отписки, памяти, статейные списки), а также черновые варианты исходящих из этого ведомства материалов (грамоты, памяти, росписи, наказы) подклеивались в столбцы. На основе столбцов позднее составлялись книги, в которые входили наиболее важные материалы столбцов, которые хранились в архиве Посольского приказа как справочный материал. О том, что служащие Посольского приказа постоянно обращались за справками к прежней документации, свидетельствуют многочисленные записи в столбцах. В случае дипломатической надобности делопроизводственная работа в Посольском приказе велась достаточно оперативно.

В конце XVII в. по-прежнему основная масса документации первоначально откладывалась в черновом варианте в столбцах, а затем, проходя несколько этапов корректирования, окончательно фиксировалась в книгах. Посольские книги создавались либо путем копирования столбцов, либо через переработку статейного списка со вставками дополнительных бумаг. Таким образом, к концу столетия можно говорить о двух типах посольских книг. Первый представлял собой сборник всех значительных документов миссии. Второй - очень объемный и детальный дневник - отчет о результатах посольства.

Реконструкция посольских книг XVII - начала XVIII в. показала, что к началу правления Петра I российское внешнеполитическое ведомство имело большие практические наработки, не терявшие своего значения вплоть до коренного реформирования Посольского приказа.
К середине XVII века, особенно во второй его половине, заметно обострились недостатки приказной системы: ее неповоротливость, нечеткость распределения обязанностей между отдельными учреждениями. Приказная «волокита» признавалась и правительством, упоминавшим о ней в официальных документах. И если в делах государственной важности решения принимались сравнительно быстро, то в так называемых челобитчиковых делах медлительность рассмотрения была почти нормой. Нередко она использовалась приказными людьми для вымогательства взяток. Случались в приказах и прямые хищения казны.

Еще в середине века царь Алексей Михайлович пытался исправить изъяны приказной системы, предписав Приказу тайных дел и Счетному приказу контролировать работу других приказных учреждений. Но после смерти царя оба ведомства были ликвидированы. Следующая попытка реформ относится к царствованию Федора Алексеевича, когда принимались меры к сокращению числа приказов и созданию более крупных учреждений, в первую очередь в области финансового управления.

В конце XVII в. был создан ряд приказов, связанных с новыми веяниями в царствование молодого Петра I: Военно-морской, Адмиралтейский, Артиллерийский, во главе которых встали другие люди. Так, весьма непривычным явлением в практике русской администрации было выдвижение на высокие посты иностранцев. Одним из них был сын осевшего в России голландского купца Андрей Андреевич Виниус, возглавлявший некоторые приказы.
Нововведения не спасли старых приказов. Просуществовав до начала XVIII в., они в 1718-1720 гг. были заменены коллегиями. Некоторые из приказов просуществовали дольше. Например, Сибирский приказ, который был окончательно ликвидирован в 1763 г. Здание приказов было снесено в 1769 г. при подготовке к строительству нового Кремлевского дворца.

Местное управление. Процесс централизации местного управления привел в XVII в. к появлению должности воеводы. Воеводское управление утвердилось в пограничных городах еще во второй половине XVI в., а в начале XVII в. было распространено на всю территорию Российского государства. Эта система организации местной власти просуществовала до преобразований первой четверти XVIII в.

В первоначальном смысле слова воевода - военачальник, водитель полков. В годы Смуты необходимость борьбы с интервентами и различными социальными движениями привела к тому, что правительство объединяло в руках военного командира все виды власти: военную, судебную, административную. Таким образом, в руках воевод сосредоточивалось все местное управление.

Основной административной единицей в XVII в. был уезд с городом, непосредственно зависевший от того или иного приказа. В конце XVII в. было 146 уездов. Из приказа в подведомственные города с уездами назначались воеводы, которые утверждались царем и Боярской думой. Подчинялись они тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Официально воевода за свою службу получал (помимо вотчин) поместные и денежные оклады. Срок службы воевод длился 1-3 года. В большие города назначали несколько воевод, один из которых считался главным.

Каждый воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности. В руках воеводы сосредоточивалось все местное управление. Он был главным администратором уезда, главным судьей по гражданским и уголовным делам, выполнял полицейские функции. В частности, воевода осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством беглых, наблюдал за сбором дворянского ополчения, ведал местной полицией, нес финансовые обязанности. Крупные землевладельцы - бояре и монастыри - располагали рядом полицейских, фискальных и судебных функций по отношению к собственным крестьянам.
Рядом с воеводой сохранялись созданные в XVI в. органы местного самоуправления - губные и земские учреждения, но фактически они были подчинены воеводе.

В помощь воеводе назначались помощники - дьяки и подьячие. Воевода имел приказную (или съезжую) избу, в которой производились все дела по управлению городом и уездом. Приказная изба возглавлялась дьяками, под руководством которых работали подьячие.

Хотя объем власти воевод был широк, все же их власть нельзя было назвать сильной, так как они не имели в своем распоряжении достаточно сильного аппарата. Конфликты между дьяками и воеводами были обычным делом, ибо наряду с официальной функцией (делопроизводством) дьяки и подьячие должны были наблюдать за деятельностью воевод и доносить о непорядках в Москву. Воеводы должны были исполнять распоряжения из центра, но реальный контроль за их деятельностью отсутствовал. Должность воеводы обычно замещалась отставными служилыми людьми, не имевшими административного опыта, а иногда и просто неграмотными. Их возраст также служил помехой для выполнения многотрудных воеводских обязанностей.
Бесконтрольность и широта полномочий воевод во многом способствовали злоупотреблениям.

Административное деление. В течение XVII в. в пограничных областях, наиболее угрожаемых со стороны внешних врагов, создавались более крупные военно-административные округа - так называемые разряды, представлявшие собой прообраз губерний петровского времени. Таковы были разряды Смоленский, Белгородский, Севский, Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский. Разряды сосредоточивали в своих руках все управление областями, включая финансовые функции. Местные воеводы действовали под контролем разрядных воевод.

Через приказы государство осуществляло не только дипломатические функции, отраслевое и территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно-служилых категорий - чинов. Таким образом, приказы являлись не только административными, но и судебными органами.

Факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления. Итак, XVII в. был временем расцвета приказной системы управления в России. Расширялся бюрократический аппарат, увеличивалось количество приказов. В итоге сложилась столь мощная и громоздкая система управления, что она затрудняла делопроизводство. Однако, чтобы ощутить масштабы и динамику того времени, следует принять во внимание такой весомый показатель, как численность всех служащих московских приказов. Во всем центральном аппарате управления Российского государства общее количество служащих в середине 1620-х гг. составляло всего 623 человека, в том числе 48 дьяков (2 думных и 46 приказных) и 575 подьячих. К концу же столетия их количество возросло до 2739 человек (5 думных дьяков, 86 приказных дьяков, 2648 подьячих). Для сравнения укажем, что в середине XVIII в. общая численность чиновников составляла 5379 человек, а к началу XX в. - около 500 тысяч.

Такова специфика общей эволюции приказной системы России в XVI-XVII вв. Возникнув в конце XV - начале XVI в., приказы на протяжении столетия сформировали свои штаты, функции и делопроизводство. В XVII в. через Смутное время, восстановление, достигнув вершины своего развития, приказная система управления исполнила свою историческую миссию. Следующий этап развития был возможен только при условии коренного реформирования всей системы государственных учреждений39.

Подводя итоги, отметим факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления и ликвидации приказной системы.
- Отсутствие централизованной системы организации источников финансирования самодержавной власти.
- Наличие большого числа приказов с переплетающимися функциями и ведомственная чересполосица.
- Недостаточная унификация и специализация приказов.
- Запутанность с штатами приказов и архаичное делопроизводство.
- Кризис приказной системы в условиях Северной войны. Первые годы войны показали, что старая система исполнительной власти уже не в состоянии справиться с масштабами и темпами все возрастающей нагрузки. На первый план выступили проблемы общей координации управления на высших и низших этажах (невозможно было быстро обеспечить армию деньгами, рекрутами, припасами и т.д.).
- Кризис служилой поместной системы привел к реформе армии. Новой регулярной армии стали не нужны старые органы организации и управления поместно-территориальной службой. Следствием этого стало падение роли разряда и всех тех приказов, которые ведали служилыми людьми.
- Отмена патриаршества и создание Монастырского приказа привели к крушению системы патриарших приказов.
- Создание губерний в 1708-1710 гг. В ходе этого процесса был разрушен один из основополагающих принципов приказного строя - территориальное ведение дел.
Если в XVI в. высшие сословия в челобитных и именовали себя «смиренными рабами и холопами», но ими вовсе не являлись, то Петр I заложил прочнейший фундамент регламентации и закрепощения всех сословий. Такова была расплата за создание империи40.



1История государственного управления в России. - М., 2007. С. 27-77.
2Сахаров А.Н. Россия: Народ. Правители. Цивилизация. - М., 2004. С. 28-47.
3См.: Милов Л.В. Великорусский пахарь и особенности российского исторического процесса. - М., 1998.
4См.: Российская многонациональная цивилизация. Единство и противоречия. - Μ.: «Наука», 2003.
5Сахаров А.Н. Древняя Русь на путях к «Третьему Риму». - М., 2006.
6См.: Трепавлов В.В. «Белый Царь». Образ монарха у народов России XV- XVIII вв. - М., 2007; его же. Россия и кочевые степи: проблема восточных заимствований в российской государственности // «Восток», 1994, № 2. С. 49-62.
7Исмаил-Заде Д.И. Система управления и российская бюрократия // Российская многонациональная цивилизация. Единство и противоречия. - М., 2003. С. 82-90.
8Алексеев Ю.Г. Государь всея Руси. - Новосибирск, 1991. С. 19-61; Андреев А. Иван III. - М„ 2000.
9Правящая элита Русского государства XI - начало XVIII в. Очерки истории. - СПб., 2006. С. 151-182.
10Алексеев Ю.Г. Указ. соч. С. 83-114.
11Памятники дипломатических сношений с империею Римскою. - СПб., 1851. Т. 1. Стб. 12.
12Соболева Н.А. Русские печати. - М., 1991. С. 195-215.
13Алексеев Ю.Г. Указ. соч. С. 114-140.
14Зимин А.А. Формирование боярской аристократии в России во второй половине XV - первой трети XVI в. - М., 1988. С. 283-300.
15Подробно материал о госучреждениях, управлении, административно-территориальном устройстве досоветской России см.: Государственность России // Словарь-справочник. Кн. 1-4. - М., 1996-2001.
16Сахаров А.Н. Конституционные проекты и цивилизационные судьбы России // Россия: Народ. Правители. Цивилизация. С. 230-287.
17См.: Филюшкин А.И. История одной мистификации // Иван Грозный и «Избранная Рада». - М„ 1998.
18См.: Черепнин JI.B. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв. - М„ 1978.
19См.: Петров К.В. Приказная система управления в России в конце XV-XVII в. Формирование, эволюция и нормативно-правовое обеспечение деятельности. - М.-СПб., 2005.
20См.: Рогожин Н.М. Посольские книги России конца XV - начала XVII в. - М., 1994; его же. «У государевых дел быть указано...». - М., 2002; его же. Посольский приказ: колыбель российской дипломатии. - М., 2003.
21См.: Буганов В.И. Разрядные книги последней четверти XV - начала XVII в. -
М., 1962; Лукичев М.П. Боярские книги XVII века. Исследование // Лукичев М.П. Боярские книги XVII века. - М., 2004; Новохатко О.В. Записные книги Московского стола Разрядного приказа XVII века. - М., 2001; ее же. Разряд в 185 году. - М., 2007.
22Емченко Е.Б. Стоглав. Исследование и текст. - М., 2000. С. 43, 121-134
23См.: Устинова И.А. Книги патриарших приказов первой половины XVII века как исторический источник // Автор, дисс. на соиск. уч.степ. канд. ист. наук. - М., 2007.
2424 Леонтьев А.К. Государственный строй, право и суд // Очерки русской культуры XVI века. Ч. 2. - М„ 1977. С. 5-34.
25Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства первой половины XVI века. - M.-Л., 1957; Эскин Ю.М. Местничество в России XVI-XVII вв. Хронологический реестр. - М., 1994; его же. Очерки истории местничества в России XVI-XVII вв. - М., 2009.
26Веселовский С.Б. Исследования по истории опричнины. - М., 1963; Зимин А.А. Опричнина Ивана Грозного. - М., 1960; Скрынников Р.Г. Начало опричнины. - Л., 1966; его же. Опричный террор. - Л., 1969; его же. Россия после опричнины. - Л., 1975; его же. Царство террора. - М., 1992; Шмидт С.О. Становление российского самодержавства. Исследование социально-политической истории времени Ивана Грозного. - М., 1973.
27Лисейцев Д.В. Посольский приказ в эпоху Смуты. Т. 1-2. - М., 2003; его же. Приказная система Московского государства в эпоху Смуты. - М.-Тула, 2009.
28Сахаров А.Н. Смуты в России и авторитаризм // Сахаров А.Н. Россия: Народ. Правители. Цивилизация. С. 721-740.
29Лисейцев Д.В., Рогожин Н.М. Россия после Смуты - время выбора // ОИ, № 5. М„ 2008. С. 39-50.
30Леонтьев А.К. Государственный строй // Очерки русской культуры XVII века. Ч. 1.-М., 1979. С. 297-322.
31Ключевский В. О. История сословий в России // Ключевский В.О. Сочинения. - М„ 1959. Т. 6. С. 276-466.
32Рогожин Н.М. Россия в XVII в. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления // История государственного управления в России. - Μ., 2007. С. 53-77; Седов П.В. Закат Московского царства: Царский двор конца XVII века. - СПб., 2006.
33См.: Писарькова Л.Ф. Государственное управление в России с конца XVII в. до конца XVIII в. - М., 2007.
34Козляков В.Н. Михаил Федорович. - М., 2004. С. 30-52.
35Рогожин Н.М. «У государевых дел быть указано...». С. 156-233.
36Прокопович Ф. Соч. - М.-Л., 1961. С. 81 и др.
37См.: Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII и ее роль в формировании абсолютизма. - М., 1987; Устюгов Н.В. Эволюция приказного строя Русского государства в XVII в. // Абсолютизм в России (XVII—XVIII вв.). - М., 1964.
38Рогожин Н.М. Посольский приказ: колыбель российской дипломатии... С. 72- 158.
39Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. - СПб., 1997. С. 18-98.
40Крепостное право и крепостничество в России. Дискуссионные проблемы: Материалы «круглого стола» // Английская набережная, 4: Ежегодник Санкт-Петербургского общества историков и архивистов. СПб., 1997. С. 5-54; Милов Л.В. Указ. соч. Ч. II. Гл. И. Раздел «О происхождении крепостничества». С. 434-483.

<< Назад   Вперёд>>  

Просмотров: 27353