Административные реформы Петра I и управление сбором налогов
Вводя новые чрезвычайные подати, расширяя сферу обложения, правительство Петра I пыталось найти более эффективную систему управления сбором налогов. Разумеется, как и прежде, вся основная работа по распределению и сбору податей ложилась на тяглые общины. Надзор и контроль за этим осуществляли воеводы, которые также несли ответственность за своевременное поступление налогов с вверенной им территории. Побывав в Западной Европе в составе Великого посольства, Петр I имел возможность наблюдать деятельность тамошних магистратов, ратуш. По возвращении он решил усилить самоуправление горожан, расширив его компетенцию и освободив от чрезмерной опеки воевод. Избираемые в городах старосты стали называться «бурмистрами». Воеводам было запрещено вмешиваться в их дела. Но российская специфика проявилась тут же. Главной задачей бурмистров стал сбор налогов в государеву казну. При этом для городов, где учреждалась должность бурмистров, оклад налогов увеличивался вдвое. В результате 15 городов отказались платить удвоенный налог и предпочли остаться под властью воевод. Одиннадцать городов согласились на увеличение податей и выбрали бурмистров. Остальные города (а их было подавляющее большинство) также выбрали бурмистров, но от платежа двойного налога уклонились. Тем не менее очевидно, что при проведении этой реформы на первый план вышли фискальные интересы государства. Наделенных столь большой ответственностью бурмистров нельзя было оставлять без попечения вышестоящего центрального ведомства. И в 1699 г. в Москве была создана Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, в задачу которой входило руководство органами городского самоуправления по всей стране. Но поскольку эти органы занимались главным образом сбором податей, то и в Ратушу были переданы основные прямые налоги, собираемые с городов, а также таможенные пошлины, кабацкие доходы, поскольку они также находились в ведении бурмистров. Так, реформа городского самоуправления на деле привела к существенным переменам в системе финансовых органов. Сбор основных налогов и пошлин с городов был в значительной мере централизован и сконцентрирован в одном ведомстве — Ратуше, которая стала одним из главных звеньев финансового управления, потеснив Приказ Большой казны. Возглавил Ратушу известный прибыльщик А.А. Курбатов.

Но целый ряд новых сборов, вводимых в первом десятилетии XVIII в., особенно в 1704—1705 гг., оказались за пределами компетенции Ратуши. Речь идет об упоминавшихся выше сборах с бань, мельниц, рыбных ловель, «промышленных людей», других «оброчных статьях». Они поступали в так называемую Семеновскую канцелярию, находившуюся в дворцовом селе Семеновском, на восточной окраине Москвы. Руководство ею Петр I поручил своему ближайшему фавориту А.Д. Меншикову. Впоследствии он стал губернатором Санкт-Петербурга, управлял отвоеванной у шведов местностью по течению Невы, именуемой Ижорской (Ижерской) землей или Ингерманландией. В связи с чем порученная ему канцелярия в разное время называлась Ижерской, Ингерманландской и Санкт-Петербургской. Она стала еще одним центральным органом, сконцентрировавшим значительные поступления от вновь вводимых сборов, которые оперативно направлялись на удовлетворение различных острых финансовых потребностей, возникавших главным образом в сфере компетенции А.Д. Меншикова, имевшего обширные полномочия по руководству и оснащению армии, строительству новой столицы и т.д. Эти сборы получили название «канцелярских». Кроме того, с 1705 г. в Ижерскую канцелярию поступали доходы Приказа Большого дворца. В ее составе выделяется специальная канцелярия «для дворовых дел», которой было велено «на его царского величества обиход всякие платья и запасы готовить».

Однако в то время Петр I вовсе не стремился к концентрации всех налогов в каком-либо ведомстве. Ему было не до этого. Он был вынужден решать множество острейших проблем финансового характера, вводить все новые и новые сборы, что никак не способствовало созданию стройной, продуманной во всех звеньях системы финансового управления. Достигнутый к концу XVII в. уровень централизации сбора налогов в первые годы преобразований Петра I даже снизился. Решение очередной проблемы поручалось какому-либо учреждению, часто без всякой связи с его основной компетенцией. Так, соляной сбор был почему-то поручен Поместному приказу. Львиная доля налогов, собираемых Ратушей, предназначалась для удовлетворения военных нужд, и вполне понятно, что отсюда они передавались в Военный, Артиллерийский приказы. Гривенный сбор на содержание флота поступал в Адмиралтейский приказ. Но вот в 1701 г. было решено сформировать новые драгунские полки. Выполнить это решение поручалось... Золотой палате, одному из дворцовых учреждений, главной задачей которого было изготовление ювелирных изделий «про царский обиход» и их хранение. Вероятно, это объясняется тем, что во главе Золотой палаты стоял князь Б.А. Голицын, во время юности Петра I один из близких к нему людей. Вверенное ему дворцовое учреждение занималось формированием полков, закупкой для них амуниции, а также сбором десятой деньги, предназначенной для драгунов. Правда, вскоре драгуны со всеми сборами на их нужды перешли в ведение Военного приказа187. Гербовой сбор доставался Оружейной палате, туда же поступали и пошлины с записи крепостей и табачный откуп. Эти средства шли на закупку и производство оружия.

К концу первого десятилетия XVIII в. значение приказов и Ратуши в финансовом управлении падает. Это связано с проведением в 1708 г. первой губернской реформы, в соответствии с которой Россия была разделена на восемь губерний. Значительная часть налоговых поступлений направляется не в Ратушу, а сразу в те регионы, где эти деньги необходимы. Например, сборы с северо-западных городов (Каргополь, Олонец, Белоозеро) идут в Ингерманландскую канцелярию к А.Д. Меншикову, который расходует их на освоение завоеванных у Швеции территорий по берегам Финского залива, передает их на снабжение войск, действующих в Прибалтике188. В это же время возникает угроза вторжения войск Карла XII с запада, разворачиваются оборонительные работы и размещаются усиленные гарнизоны вдоль границы от Пскова до Киева, сюда сразу направляются доходы со здешних городов. Поэтому, учредив губернии, правительство намеревается передать губернской администрации и заботу по содержанию войск на вверенной территории, поручив и сбор налогов на военные нужды. Так, уже тогда Петр I пришел к мысли разместить полки по губерниям, содержать их за счет налогов, собираемых с местного населения. Он надеялся применять этот метод не только в чрезвычайной военной обстановке, но и внедрить его повсеместно в мирное время. Тем более, что после победы под Полтавой он полагал, что окончание войны не за горами. В конце первого десятилетия XVIII в. центр тяжести финансового управления перемещается в губернии. Поскольку собираемые в губерниях налоги предназначались в первую очередь на содержание войск, то в каждый полк направлялись губернские комиссары, которые от имени местной администрации должны были заниматься раздачей жалованья, следить за оснащением полка всем необходимым. В 1711 г. был объявлен указ о распределении полков по губерниям. Деятельность губернских комиссаров контролировалась и со стороны Кригс-комиссариата, центрального учреждения, созданного при Петре I и занимавшегося снабжением армии. Его возглавлял князь Яков Долгорукий, имевший довольно замысловатый титул «генерал-пленипотенциар-кригс-комиссар»189.

С децентрализацией сбора налогов, происшедшей в связи с губернской реформой, Ратуша лишилась большинства своих поступлений, направлявшихся теперь прямо в губернии. В ведении А.А. Курбатова остались большей частью доходы с Архангелогородской губернии, которая была далека от театра военных действий, имела немного войск. В 1712 г. А.А. Курбатов возглавил эту губернию в должности вице-губернатора. Фактически он управлял губернией с 1711 г., когда был вынужден по приказу Петра I оставить Москву и выехать на Север. Опытный «прибыльщик» оказался весьма полезен в Архангельске, поскольку на Севере было немало городов, развитых в торгово-промышленном отношении, собирались значительные косвенные налоги, в том числе львиная доля внешнеторговых пошлин.

Несмотря на победу под Полтавой война со Швецией продолжалась. Более того, в 1711 г. был предпринят Прутский поход против Турции. В этих условиях было крайне сложно реализовать замысел о распределении полков по губерниям и возложении забот о них на плечи местной администрации. Основная масса войск находилась на театре военных действий далеко за пределами предназначенных для них губерний. Подати собирались не полностью, процедура их отправки из губерний к месту пребывания полка была достаточно сложной. В результате войска подолгу не получали жалованья. Командиры писали об этом жалобы в правительство, большей частью они попадали в Сенат.

Этот орган власти был создан в 1711 г. для управления страной во время «отлучек» царя. Но фактически он стал постоянно действующим центральным органом власти с обширной компетенцией. Сенат осуществлял координацию деятельности прочих органов управления, решал массу текущих вопросов, среди которых большое место занимали проблемы сбора податей и отсылки собранных средств по назначению. Сюда же поступали доношения губернаторов о сборе налогов, ведомости о доходах и расходах. В результате Сенат оказался в сущности центральным финансовым ведомством, но эти функции он осуществлял вкупе со множеством других. Так, постепенно возникла идея создания в системе центральных органов власти специального учреждения, ведавшего финансами, в частности, сбором налогов. И это вполне соответствовало духу преобразований Петра I, в ходе которых все более важное значение приобретала деятельность по созданию централизованной и рационально организованной системы управления.

В конце второго десятилетия XVIII в. Петр I учреждает для управления страной систему коллегий, одной из которых стала Камер-коллегия. Этой коллегии поручался общий надзор за сбором всех доходов в государственную казну, в том числе прямых и косвенных налогов. Учреждались еще две финансовые коллегии: Штатс-контор-коллегия для распределения средств, Ревизион-коллегия для контроля за их расходованием. Но именно Камер-коллегия должна была следить за соответствием расходов доходам, за справедливостью распределения налогов, изыскивать новые источники доходов, заниматься организацией откупов, подрядов и т.д. Сюда должны были поступать отчеты губернаторов и других должностных лиц, в результате Камер-коллегия имела бы ведомость о поступлении всех налогов. Все эти положения о компетенции и задачах Камер-коллегии были записаны в ее регламенте, изданном в 1719 г.190 Но удалось ли реализовать их на практике, создать в лице Камер-коллегии столь важное финансовое и налоговое ведомство? Петр I не успел этого сделать. В последние годы его правления основное внимание в сфере финансов уделялось введению подушной подати, чем занимались другие учреждения. Судьбой Камер-коллегии должны были заняться преемники Петра I, о чем речь пойдет в последующих главах.

Ближайшим преемникам Петра пришлось иметь дело и с местными органами власти, созданными им в соответствии со второй губернской реформой 1719 г. Тогда каждая губерния была разделена на ряд провинций, которые стали основным звеном местного управления. В провинциях создавались специальные финансовые органы, и это было впервые в истории страны. Они назывались рентереями, в них поступали собранные в провинции налоги, отсюда они направлялись в центр. На местах вводилась также должность камерира, который должен был следить за поступлением всех налогов в рентерею, составлять соответствующие приходные книги и отчеты трижды в год. Камериры и рентереи подчинялись Камер-коллегии и Штатс-контор-коллегии. Все это в полной мере отвечало идеям создания Централизованного и рационально устроенного государственного аппарата. Но для полной реализации этих идей в системе местного финансового Управления у правительства Петра I также не хватило ни средств, ни времени. Гораздо большее значение получило тогда осуществление податной Реформы, предыстория которой восходит к первой губернской реформе и попыткам провести новую перепись податных дворов.



187 Милюков П.Н. Государственное хозяйство... С. 107—108.
188 Там же. С. 263.
189 ПСЗ-1. Т. 4. №2456.
190 ПСЗ-1. Т. 5. № 3466. 2.

<< Назад   Вперёд>>  

Просмотров: 2059

X