§ 1. Общие основы бюджетного планирования
Важнейшая принципиальная особенность нашей методологии бюджетного планирования заключается в директивном характере советского бюджета, который составляется и выполняется на основе народнохозяйственного плана и в тесной с ним взаимной связи.
Решающее значение для правильного составления бюджетов имеют: осуществление во всей бюджетной системе и каждом бюджете директив партии и правительства и действующего законодательства; полная и всесторонняя увязка бюджетов с народнохозяйственным планом; исчерпывающее использование всех бюджетных доходных источников и соблюдение строгого режима экономии в расходах; учёт всех других источников финансирования при определении размера бюджетных ассигнований; бездефицитное сбалансирование всех бюджетов, вытекающее из балансового метода, свойственного социалистическому народнохозяйственному планированию.
Соблюдение этих предпосылок обеспечивается централизованным планированием всех бюджетов, входящих в бюджетную систему СССР. Народнохозяйственное планирование осуществляется путём составления отраслевых и районных (территориальных) планов, в которых выделяется подведомственное хозяйство. С районными (территориальными) планами тесно связаны задачи укрепления обороны страны, дальнейшего развития национальных районов, использования местных природных богатств, правильного размещения строительства, развития транспорта, кооперирования отраслей хозяйства и т. п. Стройная система отраслевого и районного планирования обеспечивает согласованность планов каждого территориального звена с планами отдельных отраслей хозяйства и сочетание отраслевых планов с народнохозяйственным.
Поскольку государственный бюджет СССР является совокупностью большого числа самостоятельных бюджетов, которые должны быть пронизаны единством плана, он строится на основе как отраслевого, так и районного разреза плана. Это предопределяет размещение государственных доходов и расходов не только по отраслям народного хозяйства, но и между звеньями бюджетной системы в соответствии с подведомственностью хозяйства.
Народнохозяйственный план устанавливает в отраслевом и районном разрезах все основные экономические показатели: объём капитальных работ, ввод новых объектов в эксплоатацию, размер продукции, показатели снижения её себестоимости, число рабочих, фонды зарплаты, контингента и сеть социально-культурных учреждений и пр.
Руководствуясь этими показателями, финорганы определяют размеры прибылей отдельных отраслей хозяйства и предприятий, отчисления от них в бюджет, контингента государственных доходов и налогов, размеры финансирования капитальных работ и прироста оборотных средств, расходы на текущее содержание социально-культурных учреждений и др. Однако отсюда не следует, что составление бюджета сводится к механическому пересчёту показателей народнохозяйственного плана в финансовом выражении; оно представляет собой Самостоятельный ответственный участок государственного планирования — финансовое планирование.
Показатели народнохозяйственного плана являются основой для бюджетных расчётов. К ним присоединяются далее те бюджетные измерители (нормы), которые разрабатываются для планирования операционных расходов в соответствии с общими установками плана относительно качества обслуживания нужд, финансируемых бюджетом.
При определении расходов на содержание социально-культурных учреждений, прироста оборотных средств в отраслях хозяйства, их прибылей и размеров финансирования капитальных вложений из народнохозяйственного плана могут быть почерпнуты лишь некотррые элементы расчёта, которые должны быть дополнены ещё финансовыми показателями, требующими специальной проработки со стороны финорганов. Так, для расчёта расходов на социально-культурные учреждения необходимы два показателя: среднегодовая сеть и контингента и измерители (нормы) расходов на расчётную единицу (учащегося, койку). Народнохозяйственный план устанавливает только сеть и контингента на конец планируемого года, а для вузов и техникумов — приём и выпуск в течение этого года. Поэтому на финансовых органах лежит задача определить по отчётным данным переходящую сеть и контингента на планируемый год, исчислить их прирост, среднегодовые сеть и контингента на планируемый год, а также установить кормы расходов с учётом действующих норм, необходимости их изменения и бюджетных ресурсов.
Для расчёта прироста собственных оборотных средств хозорганов народнохозяйственный план содержит лишь показатели прироста продукции. Между тем, при составлении бюджета необходимо установить также норматив оборотных средств хозорганов, их размер к началу и концу планируемого года и прибыль хозорганов.
Лишь после этого возможно сделать расчёт необходимого прироста оборотных средств и определить источники его финансирования. Далее, для исчисления прибыли хозорганов из народнохозяйственного плана можно почерпнуть только размер их продукции в планируемом году и задание по снижению её себестоимости; уровень себестоимости и рентабельности за текущий год, как исходный для планирования, должен быть установлен финансовым органом.
В народнохозяйственном плане предусмотрен лимит капитальных вложений, который не совпадает с объёмом их финансирования. Для исчисления суммы капитальных затрат необходимо уточнить показатель объёма работ в соответствии с суммой остатка материалов и оборудования, а также суммой дебиторов и кредиторов строек на начало и конец планируемого года, для установления источников финансирования — определить и учесть амортизационные отчисления, прибыль предприятия и сумму мобилизации внутренних ресурсов строек.
При расчёте операционных расходов бюджета центральное место занимает их исчисление для массовых учреждений просвещения, здравоохранения, сельского хозяйства и других отраслей.
Основными элементами расчёта здесь служат число единиц по учреждениям данного типа и стоимость содержания единицы (норма). Каждый вид расходов нормируется отдельно. Для облегчения первоначальных плановых расчётов обычно пользуются укрупнёнными измерителями стоимости, применяясь к тому типу показателя, который принят в соответствующем отраслевом плане. Так, в плане просвещения показатель для сети школ, техникумов и вузов — контингент учащихся, для изб-читален их число, для пунктов ликвидации неграмотности и малограмотности — контингент обучаемых. В связи с этим бюджетными измерителями будут: расходы на учащегося за год, стоимость содержания избы-читальни и расходы на обучаемого в пункте ликвидации неграмотности.
В плане финансирования здравоохранения бюджетным измерителем является общая стоимость (без капиталовложений) содержания койки, в плане финансирования сельского хозяйства — агрономического или ветеринарного участка.
Бюджетный измеритель представляет собой ту среднюю величину расходов, которая падает на основной показатель отраслевого плана по данному типу учреждений с учётом, с одной стороны, основных установок плана по улучшению качества их работы, с другой — всех остальных источников финансирования этих расходов (помимо бюджета).
Исходной базой для разработки бюджетных измерителей служат итоги анализа отчётного материала и ревизионных данных за текущий год. Для получения более конкретных данных практикуется выборочное обследование учреждений, в результате которого выясняются не только фактические нормы расходов, но и условия, в которых они сложились. Это очень важно, так как разработка укрупнённых измерителей и, индивидуальных норм расходов есть не только финансовый расчёт, но и путь к рационализации работы учреждений — единственной прочной основы для осуществления режима экономии, целесообразного расходования средств и повышения эффективности бюджетных расходов. Под этим углом зрения производится анализ отчётного материала и проектирование измерителя расходов на планируемый период после предварительного расчёта всех его составных элементов.
При значительном различии в экономике административных единиц бюджетный измеритель диференцируется, причем учитываются специфические условия отдельных административных единиц.
Располагая материальными показателями народнохозяйственного плана и финансовыми показателями по расходам, финорган имеет всё необходимое, чтобы исчислить общую сумму средств для удовлетворения тех или иных нужд. Однако это обеспечивает определение бюджетных ассигнований лишь в тех случаях, когда бюджет является единственным источником финансирования.
Дело в том, что наряду с бюджетом в финансировании различных отраслей народного хозяйства принимают участие их собственная прибыль, амортизация, привлечённые средства и банковский кредит. Бюджетные расходы нельзя, следовательно, установить без учёта всех источников финансирования. Поэтому в каждой отрасли составляется предусматривающий все источники покрытия отраслевой баланс доходов и расходов, который определяет её взаимоотношения с бюджетом, т. е. платежи в бюджет и финансирование из бюджета.
По тем отраслям хозяйства, которые служат для бюджета не только объектом финансирования, но и источником доходов» (промышленность, торговля, коммунальное, жилищное хозяйство и др.), задача финоргана заключается в том, чтобы не только исчерпывающим образом учесть доходы и резервы отрасли, но и обеспечить наиболее правильное распределение её собственных средств. В соответствии с этим находятся как платежи отрасли в бюджет, так и расходы на неё из бюджета. По другим отраслям (просвещение, здравоохранение и др.) с бюджетом такой двусторонней связи нет и он служит лишь источником финансирования. Независимо от этого различия, отраслевой баланс доходов и расходов сохраняет своё общее назначение — обеспечить синтетическую увязку затрат и источников их покрытия — и во всех случаях используется как основной метод связи бюджета с народнохозяйственным планом в отраслевом разрезе.
Баланс доходов и расходов является финансовым выражением системы показателей народнохозяйственного плана в каждой отрасли хозяйства. Проверка соотношений между отраслями народного хозяйства и анализ внутриотраслевых и межотраслевых связей осуществляется в народнохозяйственном плане при помощи системы материальных и синтетических балансов.
Поскольку бюджет непосредственно сосредоточивает более 80% финансовых ресурсов, необходимых для выполнения народнохозяйственного плана, а остальные 20% через балансы доходов и расходов находятся в сфере учёта и контроля бюджета, его роль в синтетическом планировании весьма велика. Бюджет — не пассивное отражение количественных и качественных показателей народнохозяйственного плана, а активный фактор, вскрывающий узкие места и отстающие участки, помогающий намечать меры к их ликвидации, выявлять резервы и устанавливать правильные пропорции внутри плана. Поэтому в процессе народнохозяйственного и финансового планирования бюджет, балансы доходов и расходов и народнохозяйственный план находятся между собой в тесном взаимодействии.
В этом отношении перед финансовыми органами стоит ответственная задача — добиться в каждом случае оптимального разрешения вопроса о финансовом обеспечении народнохозяйственного плана, установив в плановых заданиях максимальный уровень собственных ресурсов хозяйства и наиболее экономное и эффективное расходование средств. В единстве народнохозяйственного и бюджетного планирования заложены гарантии реальности бюджета и его успешного выполнения. Это одинаково относится и к расходной и к доходной части бюджета, между которыми имеется тесная органическая взаимосвязь, так как они опираются на одни и те же отраслевые планы.
Следует отметить, что работа финансовых органов не ограничивается финансовым планированием. Они активно включаются и в народнохозяйственное планирование. Этого требуют стоящие перед финансовыми органами задачи — вскрыть в хозяйстве резервы, повысить прибыль и рентабельность и провести строгий режим экономии. Все эти вопросы тесно связаны с расширением объёма и ассортимента производства, уменьшением брака, увеличением использования отходов, ускорением оборачиваемости средств, повышением производительности труда, правильным расходованием фондов заработной платы и, следовательно, в конечном счёте — со снижением себестоимости.
Поэтому на основе анализа бухгалтерской и оперативной отчётности и изучения хозяйства на месте финансовые органы разрабатывают предложения по всем указанным показателям и в процессе составления годовых и квартальных народнохозяйственных планов и бюджетов согласовывают их с плановыми органами, а в случае расхождений представляют вместе с бюджетом на рассмотрение совнаркомов или исполкомов.
Государственный бюджет СССР составляется на каждый хозяйственный год, применительно к которому утверждается народнохозяйственный план, ведётся отчётность, подводятся и проверяются итоги выполнения производственных планов.
Период, на который составляется бюджет (бюджетный период), и хозяйственный год неразрывно между собой связаны. Эта связь необходима на всех стадиях бюджетной работы — при составлении бюджета, его рассмотрении и исполнении. Работа по составлению бюджета должна начинаться в срок, который обеспечивал бы максимальную точность финансовых планов как в отношении отправных данных об итогах исполнения бюджета за текущий год, так и в отношении расчётов доходов и расходов на предстоящий год. Для исполнения бюджета необходим такой бюджетный период, который давал бы возможность отраслям народного хозяйства полностью и своевременно выполнять свои финансовые обязательства перед государством и обеспечивал бы бесперебойное финансирование учреждений и предприятий. Наконец, прохождение бюджета в правительственных и законодательных органах требует, чтобы бюджетный год начинался в такое время, которое позволило бы им своевременно рассмотреть и утвердить бюджет.
В 1922 г., после перехода к восстановлению народного хозяйства, начало хозяйственного года, а следовательно, и бюджетного периода было установлено с 1 октября. Это решение было принято с целью охватить в одном хозяйственном году весь цикл сельскохозяйственного производства, которое в то время состояло в основном из индивидуальных, раздроблённых крестьянских хозяйств.
В дальнейшем огромный рост совхозов и колхозов, успехи, достигнутые в индустриализации страны и организационном укреплении социалистического сельскохозяйственного производства, резко усилили роль планового начала во всём народном хозяйстве. Возросшее значение нового капитального строительства в свою очередь потребовало, чтобы в плане хозяйственного года был охвачен весь строительный сезон, который оканчивается в ноябре—декабре. Срок 1 октября оказался неудобным и для правительственных и законодательных органов, поскольку составление и утверждение бюджета совпадало во времени с рядом ответственных хозяйственных кампаний (уборкой урожая, озимым севом, заготовкой топлива и т. п.). Поэтому, начиная с 1931 г., хозяйственный год и бюджетный период были установлены не с 1 октября, а с 1 января по 31 декабря, т. е. стали совпадать с календарным годом1.
Неотъемлемым свойством советского бюджета, как финансового плана, является баланс его доходов и расходов. Все элементы доходной и расходной части бюджета целиком базируются на показателях государственного народнохозяйственного плана. Основной же принцип построения последнего применение балансового метода, т. е. системы материальных (по видам продукции и отраслям) и синтетических балансов (баланс народного дохода, баланс денежных доходов и расходов населения, сводный финансовый план), которые обеспечивают реальность всех элементов плана и связывают их в единое взаимно сбалансированное целое. Это содействует установлению правильных пропорций в распределении бюджетных средств между различными отраслями народного хозяйства и строительства и увязывает общий объём бюджетных доходов и расходов с синтетическими народнохозяйственными балансами. В то же время бюджетное планирование само по себе является реальным планированием и строится также на балансовом методе как в отношении бюджета в целом, так и в отношении отдельных отраслей хозяйства (отраслевые балансы доходов и расходов) и отдельных видов бюджетов.
Говоря о балансе бюджета, необходимо отметить, что государственный бюджет СССР составляется с определённым денежным резервом. Плановое хозяйство требует создания государственных материальных к финансовых резервов, обеспечивающих бесперебойное выполнение народнохозяйственного плана. Денежные резервы выделяются в бюджете с целью накопления свободной денежной наличности: 1) для маневрирования ресурсами в периоды временных (сезонных) кассовых разрывов при исполнении бюджета, обусловленных несовпадением сроков поступления доходов и расходования средств; 2) для обеспечения полного выполнения расходной части бюджета в случае недопоступления доходов и 3) для удовлетворения вновь возникших неотложных нужд и возмещения ущерба, причинённого стихийными бедствиями государственным учреждениям и предприятиям.
Реальность бюджета имеет огромное значение для всех отраслей народного хозяйства, так как служит основным условием выполнения мероприятий, намеченных народнохозяйственным планом. Реальность и устойчивость государственного бюджета СССР определяются его плановой природой, производительным характером расходов, социалистической базой доходов, а также тем, что он, как и все социалистические планы, является планом самих трудящихся. «Реальность нашей программы, — говорит товарищ Сталин, — это живые люди, это мы с вами, наша воля к труду, наша готовность работать по-новому, наша решимость выполнить план»2.
Однако устойчивость плана может быть нарушена чисто внешними обстоятельствами, не зависящими от его составителей и исполнителей (например, неурожай в связи с неблагоприятными метеорологическими условиями, стихийные бедствия), если в плане не будут предусмотрены резервы. Такими резервами, гарантирующими безусловное выполнение расходного плана, являются, с одной стороны, резервные фонды СНК СССР и СНК союзных республик, а с другой — превышение доходов над расходами при утверждении бюджета.
Государственный бюджет СССР и каждый из входящих в него бюджетов строятся на тесно связанных между собой началах универсальности (полноты) и единства, непосредственно вытекающих из плановой природы советского бюджета и единства народнохозяйственного плана. Требование полноты бюджета означает, что он должен предусматривать все государственные доходы, находящиеся в ведении соответствующих органов государственной власти, и все производимые ими расходы из государственных средств. В условиях планового хозяйства наличие и расходование каких-либо государственных доходов вне бюджета недопустимо, представляет собой нарушение бюджетного законодательства и бюджетной дисциплины. Исключение допускается только по отношению к тем доходам, которые особыми постановлениями правительства отнесены к внебюджетным средствам, не входят в бюджет и расходуются по особым сметам, прилагаемым к бюджету.
Принцип единства бюджета заключается в том, что все государственные доходы и расходы Союза, каждой союзной и автономной республики и административной единицы объединяются в единый сбалансированный план, утверждаемый единым законодательным актом или одним решением совета.
Полнота и единство бюджета имеют огромное политическое значение: они дают законодательным органам, советам и всем трудящимся исчерпывающее представление о всех источниках государственных доходов и использовании средств, облегчают контроль со стороны как верховных советов и советов депутатов трудящихся, так и финансовых органов.
Единство и полнота бюджета вместе с тем обеспечивают объединение всех государственных финансовых ресурсов в единое финансовое хозяйство. При единстве бюджетного хозяйства всем государственным расходам соответствует вся совокупность государственных доходов, достигается возможность подчинить все части этого хозяйства одинаковому режиму и в плановом порядке распределять ресурсы для обеспечения балансирования и выполнения бюджета в целом.
В связи с этим следует также отметить, что одним из основных начал бюджетной организации в СССР является отсутствие закрепления отдельных видов бюджетных доходных источников для покрытия определённых расходов; поступления от всех бюджетных доходных источников обезличиваются и направляются в плановом порядке для финансирования всей совокупности расходов.
Исключения допускаются только в редких случаях по постановлениям правительства СССР: либо с целью обеспечить определённый минимум финансирования (например, закон от 17 октября 1937 г. о сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах обратил все бюджетные доходы от торгово-складских помещений на финансирование капитального ремонта жилых строений), либо при специальном целевом назначении самого источника дохода (например, отчисления в местные бюджеты от поступлений по государственному обязательному страхованию на меры предупреждения и борьбы со стихийными бедствиями).
С вопросом о полноте бюджета тесно связано понятие бюджета-брутто (валовой) и бюджета-нетто (чистый), обусловленное порядком проведения по бюджету доходов и расходов. Бюджет, в котором полностью показываются валовые суммы доходов и расходов всех отраслей хозяйства, а также оборотные и транзитные суммы, проходящие в равных размерах по доходам и расходам (отчисления и пособия из фондов регулирования, средства, передаваемые из республиканских бюджетов в местные, и т. п.), носит название бюджета-брутто. В бюджете-нетто исключены все оборотные суммы по доходам и расходам; в то же время он содержит лишь чистое сальдо доходов и расходов; по отдельным источникам и мероприятиям, т. е. либо доходы за вычетом издержек на их взимание и администрирование, либо расходы, не покрываемые доходами учреждений и предприятий3.
Наконец, бюджет может быть построен по смешанной системе, где наряду с валовыми доходами и расходами по одним отраслям проводится сальдо доходов и расходов по другим.
Для суждения о реальной величине бюджета в целом и отдельных доходов и расходов, а также при всяких сопоставлениях и изучении динамики бюджета исходят из бюджета-нетто, где сальдированы все обороты, не создающие реального увеличения доходов или расходов. Для анализа взаимоотношений бюджета с отраслями хозяйства, эффективности отдельных источников доходов и действительной стоимости мероприятий, а также для осуществления финансового контроля и планирования основное значение имеет бюджет-брутто, представляющий собой детальный перечень всех доходов и расходов без взаимных зачётов.
Бюджет СССР строится по смешанной системе: все доходы от налогов, сборов, государственных займов и имуществ показываются в валовых суммах; полностью проводятся и расходы на финансирование предприятий и учреждений, не состоящих на хозяйственном расчёте. В то же время в бюджет включаются не валовые суммы доходов и расходов хозяйственных предприятий и не общие суммы прибылей и покрываемых за их счёт вложений, а лишь конечные показатели взаимоотношений предприятий с бюджетом (отчисления от прибылей и финансирование из бюджета).
В период гражданской войны государственные хозяйственные предприятия полностью состояли на бюджете, по которому проводились и все их валовые доходы и расходы. После перехода к новой экономической политике они были переведены на хозяйственный расчёт. Последний предусматривает закрепление за предприятием определённых материальных и денежных ресурсов, необходимых для выполнения плана, предоставление права распоряжаться ресурсами и оперативную самостоятельность в выборе способов выполнения и перевыполнения плана. Перевод предприятий на хозрасчёт и самостоятельное маневрирование ресурсами исключают проведение их валовых доходов и расходов по бюджету. С бюджетом такие предприятия связаны лишь по линии передачи в него части своей прибыли, а также финансирования из бюджета при недостатке их собственных ресурсов для предусмотренного планом развития производства.
Эти взаимоотношения могут быть построены по двум системам: развёрнутой (брутто) и свёрнутой (нетто). При первой системе, установленной законом от 2 сентября 1930 г. о налоговой реформе, в бюджет должна была поступать вся прибыль хозрасчётного предприятия за вычетом предусмотренных законом специальных отчислений, причём по бюджету проводилась и вся сумма финансирования этих предприятий. Однако задачи стимулирования максимальной заинтересованности хозорганов в борьбе за социалистическую рентабельность, за выполнение количественных и качественных показателей плана и за наиболее экономное и эффективное использование ресурсов потребовали установления прямой, зависимости между выполнением предприятием плановых заданий и его финансовым состоянием. Поэтому с 1931 г. были установлены свёрнутые взаимоотношения хозрасчётных предприятий с бюджетом, т. е. прибыль хозорганов оставляется за ними и обращается непосредственно на покрытие плановых вложений в эти предприятия; только излишек прибыли сверх этих вложений поступает в бюджет. Финансирование этих предприятий производится по бюджету только в случаях, если их прибыль оказывается меньше плановых вложений (этот принцип не нарушается минимальными — 10-процентными отчислениями от прибылей в бюджет, имеющими контрольное значение).
Составление государственного бюджета СССР и всех объединяемых в нём бюджетов представляет собой сложный процесс, проходящий следующие основные стадии:
1) составление и сообщение наркоматам, отделам исполкомов и нижестоящим финорганам указаний по составлению бюджета;
2) разработка исходной базы для составления бюджета;
3) сообщение наркоматами и отделами исполкомов указаний подведомственным учреждениям и предприятиям о составлении смет и балансов доходов и расходов;
4) составление учреждениями и предприятиями смет и балансов доходов и расходов;
5) рассмотрение смет и балансов доходов и расходов наркоматами и отделами исполкомов и объединение их в отраслевые сметы и балансы доходов и расходов;
6) рассмотрение отраслевых смет и балансов доходов и расходов финорганами;
7) составление финорганами проекта соответствующего бюджета;
8) составление финорганами проектов нижестоящих бюджетов и проекта государственного бюджета СССР, государственных бюджетов союзных и автономных республик и бюджетов края, области, района и города;
9) рассмотрение проектов бюджетов совнаркомами союзных и автономных республик и исполкомами;
10) согласование проектов бюджетов с вышестоящим фннорганом;
11) рассмотрение проекта государственного бюджета СССР в СНК СССР и разрешение разногласий НКФ СССР с наркоматами и СНК союзных республик;
12) утверждение государственного бюджета СССР;
13) уточнение проектов государственных бюджетов союзных и автономных республик и местных бюджетов, рассмотрение их СНК республик и исполкомами, разрешение разногласий финорганов с наркоматами и отделами исполкомов;
14) утверждение государственных бюджетов союзных и автономных республик и местных бюджетов;
15) утверждение смет и балансов доходов и расходов наркоматами и отделами исполкомов.
Сложность процесса составления бюджета, участие в нём всех наркоматов и отделов исполкомов, учреждений, предприятий, общественных организаций и всех отделов финорганов, а также необходимость закончить всю работу в определённый срок — все это требует особого организационного плана составления бюджета, предварительно разработанного финорганами. Этот план предусматривает сроки и последовательность выполнения всех работ, участие в них различных органов и общественных организаций, обязанности отделов финорганов и т. д.
Наличие организационного плана способствует своевременному составлению бюджета и тщательному изучению всех связанных с ним вопросов.
1 С 1 октября 1930 г. по 1 января 1931 г. на так называемый особый квартал были составлены переходный трехмесячный народнохозяйственный план и бюджет (С. 3. 1930 г. № 49, ст. 510).
2 И. Сталин, Вопросы ленинизма, изд. 10-е, стр. 466.
3 Условно называют бюджетом-нетто республиканские бюджеты, включающие доходы и расходы союзных республик за вычетом средств, передаваемых в местные бюджеты.
<< Назад Вперёд>>
