§ 1. Общие основы сметного порядка финансирования
Совершенно иначе строится финансирование обширной сети учреждений и предприятий, не связанных с производством и реализацией материальных ценностей или с оказанием платных услуг (социально-культурные учреждения, органы управления, суды и пр.). Они полностью финансируются из бюджета, который покрывает все расходы на их содержание и осуществление возложенных на них функций. В исключительных случаях этот порядок применяется и к хозяйственным организациям (например, МТС), чтобы укрепить их финансовое положение.
При сметном финансировании расчёт размера и состава бюджетных расходов с распределением по мероприятиям и видам расходов, а также отпуск средств производятся на основе особых бюджетных документов — так называемых смет. Смета включает все валовые расходы на учреждение или мероприятие. Если финансируемое в сметном порядке учреждение имеет какие-либо доходные источники, то все поступления от них учитываются в отдельной доходной смете и целиком передаются в бюджет, причём учреждение не имеет права производить из них какие бы то ни было расходы.
Все расходы по учреждению или мероприятию группируются в смете по их видам (статьям) и обосновываются как показателями, характеризующими объём деятельности учреждения, так и детальными расчётами отдельных расходов.
Утверждённая смета служит твёрдым планом финансирования учреждений и основанием для расходования средств, отпускаемых из бюджета. Финансирование из бюджета производится в точном соответствии с целевым назначением средств на определённые мероприятия и виды расходов. При этом в течение года бюджетные средства отпускаются не под утверждённую смету вообще, а в меру фактического выполнения учреждением плана работ и охвата установленных контингентов.
В таком же целевом порядке расходуются бюджетные средства и самим учреждением, причём совершенно недопустимы расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также скрытое увеличение расходов за счёт других источников или уменьшения обслуживаемых контингентов. В отношении строго целевого назначения и размеров отдельных видов расходов учреждения и организации, состоящие на сметном финансировании, резко отличаются от хозрасчётных организаций, которым предоставлено широкое право маневрировать своими средствами для выполнения плановых заданий.
Смета, составленная отдельным учреждением, носит название индивидуальной, поскольку она отражает все его индивидуальные особенности. Индивидуальные сметы, объединенные по какой-либо отрасли хозяйства, составляют отраслевую смету.
Сводка и проверка смет технически осуществимы только при условии единства в их построении, в расположении и наименовании однородных показателей и в методах расчётов. В противном случае невозможны ни статистическая обработка бюджетных материалов, ни их экономический анализ, ни последующий контроль над исполнением смет.
Единство метода расчётов доходов и расходов обеспечивается, с одной стороны, тем, что в основе их лежат показатели народнохозяйственного плана, а с другой — нормированием расходов. Единообразие в расположении и наименовании однородных показателей смет достигается точным соблюдением бюджетных классификаций, издаваемых Наркомфином СССР.
Для учреждений, состоящих на союзном и республиканских бюджетах, формы смет устанавливаются Наркомфином СССР и наркомфинами союзных республик, для учреждений, состоящих на местном бюджете, — областными (краевыми) финансовым и отделами и НКФ АССР
Общепринятая форма сметы такова:
Индивидуальные сметы массовых учреждений (школ, больниц и пр.) состоят из трёх частей: в первой содержатся производственные показатели, определяющие объём деятельности учреждений и положенные в основу сметных расчётов (в школах — количество учащихся по годам обучения, число классов, их наполняемость, приём, выпуск и т. д., в больницах — число коек, количество амбулаторных посещений и пр.); во второй части указывается свод расходов с распределением по статьям бюджетной классификации; в третьей приводятся подробные расчёты и обоснования по каждой статье. Свод расходов составляется по указанной выше общей форме. В индивидуальные сметы не включаются расходы на новое строительство, которые проходят по особым сметам.
Сводные отраслевые сметы содержат перечень расходов по той же схеме, что и индивидуальные сметы, а также сводные расчёты и обоснования. Ко всем сметам прилагаются объяснительные записки, характеризующие условия работы учреждений, итоги исполнения смет в текущем году, ожидаемое исполнение за год, намечаемые мероприятия на будущий год и обоснования отклонений от норм в связи с индивидуальными особенностями учреждения.
Все сметные затраты разделяются на две основные группы: капитальные вложения и операционные расходы. Первые планируются и финансируются на основе лимитов, установленных в народнохозяйственном плане или в порядке закона от 19 сентября 1935 г. о внелимитных капитальных затратах.
При планировании операционных расходов, которые для большинства сметных учреждений являются основными, применяется нормативный метод.
Нормативный метод определения затрат опирается во всех случаях на два показателя: а) контингент, обслуживаемый учреждением, и б) норму расходов на единицу контингента в целом или по отдельным элементам затрат. Путём перемножения нормы на контингент определяется общая плановая сумма расходов.
Сеть учреждений в каждой отрасли хозяйства и обслуживаемые ими контингенты устанавливаются народнохозяйственным планом, а контингенты для каждого учреждения (техникума, школы, больницы и пр.) — отраслевым планом. В народнохозяйственном плане сеть и контингенты утверждаются в показателях на конец планируемого года, а по высшим учебным заведениям и техникумам — в виде размеров приёма и выпуска.
Поэтому при планировании бюджетных расходов прежде всего возникает необходимость правильно определить исходную базу, т. е. переходящие контингенты на планируемый год. Отсутствие в этом отношении точных данных неизбежно вызывает либо перефинансирование либо недофинансирование. Поэтому планирование сети и контингентов должно обязательно опираться на последние отчёты за текущий год и материалы их систематической проверки на месте.
Прирост контингентов учебных заведений приурочивается к новому учебному году, т. е. к 1 сентября, а остальных учреждений, как правило, также не совпадает с началом бюджетного года.
Таким образом, до нового учебного года или до начала работы новых учреждений или расширения их контингента будет действовать переходящий на планируемый год контингент, а затем до конца бюджетного года — новый, расширенный контингент. Это требует при составлении смет и бюджетов двойного расчёта расходов — на переходящий контингент до момента его расширения и на новый контингент до конца года.
Чтобы упростить работу, все сметные и бюджетные расчёты ведутся на среднегодовую сеть и среднегодовые контингента, исчисляемые по формуле (К(1m)+К2n)/12, где К1 — входящий контингент, К2 — контингент после расширения, m и n — число месяцев действия того и другого. Эта формула может быть выражена и несколько иначе: К1+n/12(К2-К1),т. е. среднегодовой контингент состоит из входящего контингента плюс среднегодовой прирост.
Второй элемент сметного расчёта — нормы расходов.
Бюджетное нормирование заключается в установлении единых измерителей текущих расходов на однородные, преимущественно массовые, объекты финансирования, имеющие одинаковые производственные признаки. В качестве расчётной единицы для разработки норм принимается основной производственный показатель, принятый в народнохозяйственном плане для соответствующих учреждений и мероприятий (класс, койка и т. п.).
Для наибольшей конкретизации нормы, как правило, устанавливаются по типовым элементам расходов различных видов учреждений и только для учреждений простейшего типа за единицу измерения может быть принято учреждение в целом.
Нормирование является необходимым элементом планового хозяйства, представляя собой метод планового воздействия на структуру расходов смет и бюджета. При помощи норм направление средств по сметам приводится в соответствие с установками народнохозяйственного плана, достигается одинаковый качественный уровень удовлетворения одних и тех же нужд однотипных учреждений, и отстающие учреждения и районы подтягиваются к передовым.
Наряду с функцией планового воздействия нормирование при составлении бюджета выполняет также функцию расчётного приёма и обоснования плановых заданий, придавая им в однородных случаях единство метода и рационализируя самую технику расчётов. При рассмотрении отдельных смет единые нормы, заложенные в их основу, облегчают анализ смет и качественную оценку предусмотренного в них расхода в целом; при изменениях размера расхода для сбалансирования бюджета нормы служат критерием предела изменений и гарантируют сохранение минимума бюджетных ассигнований.
Наконец, при исполнении бюджета нормы используются для контроля за правильным выполнением производственного плана, положенного в основу бюджетных ассигнований.
Различают нормы материальные, финансовые и бюджетные.
Материальная норма устанавливает затраты материальных ресурсов (в количественном выражении) на единицу измерения расходов; например: состав и количество продуктов питания на больного, количество и род предметов учебного оборудования на школьника, количество дров на одну печь и т. д. В одних случаях норма первоначально вычисляется на сутки, а затем определяется годовая норма путём перемножения полученной величины на число дней в году (питание или фураж); в других случаях расчёт осложняется сезонностью расхода (отопительный, осветительный сезон и т. п.), вследствие чего приходится предварительно устанавливать длительность сезона (в месяцах и днях). Наступление сезонов и их длительность обычно зависят от естественно-географических условий местности; поэтому при планировании бюджетов крупной территориальной единицы (союзной республики, края, области, АСОР) материальные и основанные на них финансовые и бюджетные нормы диференцируются по районам.
Материальная норма определяет производственный эффект затрат и качественный уровень удовлетворения нужд трудящихся, повышение которого является одной из основных задач социалистического строительства. В этих условиях величина норм имеет очень крупное значение. Поэтому каждая норма и все её элементы должны быть тщательно разработаны путём широкого использования научно-технических данных (рацион питания ребёнка или больного, сила света на кв. метр площади и т. д.), заключений заинтересованных учреждений об итогах применения норм и систематического сопоставления норм с фактическими расходами по отчётным данным.
Материальные нормы, переведённые по государственным ценам в денежное выражение, называются индивидуальными финансовыми нормами, к числу которых относятся также измерители, получаемые в результате только финансового расчёта (нормы командировочных расходов и т. п.). Если бюджет служит единственным источником финансирования, то финансовая норма является одновременно и бюджетной. Бели же имеются другие источники финансирования, то финансовая норма распадается на две части, одна из которых относится на бюджет и применяется при бюджетных расчётах, а другая покрывается из внебюджетных источников.
На основе индивидуальных норм составляются сметы учреждений. Однако нормы необходимы также и для сводного планирования, осуществляемого финансовыми, плановыми и отраслевыми органами. Пользоваться для территориального и отраслевого сводного планирования индивидуальными нормами, из-за их многочисленности и разнообразия, невозможно. Поэтому для плановых расчётов применяют укрупнённые показатели — так называемые комбинированные нормы.
Комбинированная норма представляет собой сумму индивидуальных норм, пересчитанных на условную единицу, характеризующую производственную деятельность учреждения данного типа (например, класс — для расходов на содержание школы, обучаемый — для расходов ликбеза, койка — для расходов на содержание больницы и т. д.).
При построении отдельных слагаемых комбинированной нормы наиболее целесообразно пользоваться той группировкой расходов, которая принята в общих предметных статьях бюджетной классификации. При наличии норм в таком, подразделении финансовые органы могут быстро выяснить, в какой мере выполнены в представленных им сметах ведомств и учреждений требования о качестве обслуживания трудящихся. Для этого достаточно разделить сметное ассигнование, включённое в статью, на контингент, обслуживаемый отраслью или учреждением, и сопоставить полученное частное с укрупнённым нормативом. В случае отклонений норма даст нужный критерий для внесения в смету необходимых поправок.
Среди комбинированных норм особое место по методу своего построения занимает норма заработной платы: она составляется на основе утверждённых штатов и ставок зарплаты со включением установленных законом надбавок.
Наряду с комбинированными нормами в практике нормирования применяют также типовые сметы. Сюда входят те же элементы, что и в комбинированную норму; отличие заключается лишь в том, что типовая смета составляется не на условную единицу счёта в составе учреждения, а на всё учреждение в целом. Итог типовой сметы представляет собой суммарную норму, которой пользуются обычно в отношении массовых учреждений простейшего типа (сельсовет, изба-читальня, сельская библиотека и т. д.).
Применительно к укрупнённым нормам, принятым при бюджетном планировании вышестоящими органами, каждый финансовый орган разрабатывает индивидуальные нормы расходов соответствующего бюджета.
Все нормы делятся на обязательные и факультативные (ориентировочные).
Обязательные нормы утверждаются постановлениями правительства; например: ставки заработной платы, штаты учреждений, в отдельных случаях минимальные нормы расходов (нормы питания в больницах и детских учреждениях, количество смен белья в больницах и пр.).
Во всех остальных случаях принятые при бюджетном планировании средние нормы отнюдь не должны применяться механически и огульно. Это значит, что финансовые органы при планировании бюджетов в районном разрезе обязаны средние нормы диференцировать по районам с учётом местных условий, а учреждениям при составлении смет должно быть предоставлено право уточнять индивидуальные нормы применительно к особенностям и условиям их работы. В пределах общей суммы расходов, исчисленной по нормам, отдельные виды расходов, при наличии соответствующих обоснований, могут иметь отклонения от типовых норм. Однако нормативное исчисление смет отнюдь не освобождает финансовые органы от анализа расходов, исходя из отчётных данных о фактических расходах и материалов обследований и ревизий.
При составлении смет ведомства обязаны руководствоваться действующим законодательством и постановлениями правительства; все расходы должны иметь законное основание (юридический титул). Таким образом, в сметном порядке не могут испрашиваться средства на такие мероприятия, которые не предусмотрены законом или постановлениями правительства.
<< Назад Вперёд>>
