1. Социальная политика как предмет исторического исследования
СССР по ряду ключевых характеристик не был похож на традиционное государство всеобщего благосостояния. Вместе с тем, между советской и западными моделями социальной политики было немало общего, что позволяет говорить об их определенном сходстве. Как известно, исходным положением государства всеобщего благосостояния является принцип справедливого распределения и обеспечения благосостояния всех членов общества. В одном из авторитетных английских словарей понятие “Welfare State” определяется как государство, выполняющее комплекс социально-защитных функций, в котором правительство принимает на себя ответственность за обеспечение основных социальных потребностей граждан1. Если трактовать сущность государства всеобщего благосостояния с позиции справедливого распределения общественных благ и обеспечения благосостояния всех членов общества, то можно утверждать, что в определенный период своей истории, а именно: с середины 1950-х и до середины 1980-х годов, Советский Союз проводил социальную политику, совпадавшую по целям (социальное равенство, высокие уровень и качество жизни всех членов общества, реализация их социальных возможностей и потребностей) с политикой государства всеобщего благосостояния. Другое дело, что средства и методы (директивное планирование, жесткий государственный контроль над мерой потребления трудоспособных членов общества, административное распределение ресурсов, отсутствие экономической свободы и т.д.), которыми советское руководство пыталось реализовать сходные цели и задачи в конкретных областях социальной сферы, существенно отличались от социальных механизмов государства всеобщего благосостояния.
Модель социальной политики государства - это не столько результат осознанного выбора партийных и государственных деятелей, сколько продукт развития самого государства, его экономики, правовых институтов, следствие культурных традиций, религиозных предпочтений и т.д. Для западных теоретиков и политиков понятия «государство всеобщего благосостояния», «социальное государство», «социальное рыночное хозяйство» неразрывно связаны с представлениями о свободе и демократии, гражданском обществе, правовом государстве. Советское государство либо вообще игнорировало эти понятия и формы общественной жизни, либо ограничивалось формальной постановкой вопроса. Впоследствии оказалось, что этот системный недостаток советской модели социальной политики оказал незначительное влияние на позитивные представления россиян о гуманном и справедливом характере советской системы социальной защиты. К такому выводу пришли российские ученые, анализируя данные социологического опроса, проведенного в 2003 г. сотрудниками Института социально-экономических проблем народонаселения РАН по заказу Фонда Андрея Сахарова2.
Среди множества суждений и мнений, высказанных респондентами (их состав был вполне репрезентативным), нас интересовала в первую очередь оценка населением справедливости устройства постсоветского общества по сравнению с советским государством. Прежде всего, следует заметить, что 76% опрошенных граждан посчитали современное устройство российского общества несправедливым и только 13% определили его как справедливое (ответы типа «не знаю» нами не учитываются). На вопрос, было ли советское общество более справедливым, чем современное российское общество, 57% респондентов ответили утвердительно. 19% опрошенных посчитали более справедливым нынешнее устройство общества, 11% не видели существенных различий между советским и постсоветским государственным устройством.
Какова мотивация этих оценок? В частности, как мотивировали свои оценки те граждане, которые посчитали, что советское общество было устроено более справедливо? По мнению респондентов (им предлагалось выбрать для ответа не более трех позиций), в советском обществе:
• не было столь сильных различий между бедными и богатыми (65%);
• была социальная защищенность людей (64%);
• не было такого, чтобы всё решала узкая группа людей у власти (44%);
• собственность принадлежала всему народу, а не кучке людей (37%);
• не было безработицы (29%);
• не ощущалось различий между людьми разных национальностей (21%);
• власть советовалась с народом (15%)3.
Как видим, сравнения советского государства с постсоветским, проведенные респондентами на макросоциальном уровне, оказались в пользу «социалистического государства благосостояния»4. Не будем сейчас полемизировать, в какой мере высказанные суждения отражали истинное положение вещей. Для нас важен тот факт, что ретроспективную привлекательность в массовом сознании россиян Советский Союз получил именно благодаря своей социальной политике.
Корни социалистического прошлого отчетливо видны в ответах российских граждан на вопрос: «Как Вы думаете, кто должен в первую очередь заботиться о решении следующих проблем?» (в %, 2004 г.5).
Как видно из приведенных выше статистических сведений, основной объем ответственности за деятельность в социальной сфере население по-прежнему, как и в советские времена, возлагает на государство.
Постсоветская социальная ностальгия оказывает негативное воздействие на ход социальных реформ в современной России. При анализе современной социальной политики в рамках исторического подхода доминирует точка зрения, что российское государство отказалось от выполнения своих социальных функций, которые оно осуществляло в прошлом, а его роль в социальной сфере, вопреки российской исторической традиции, сошла на нет6.
Здесь возникает закономерный вопрос, а насколько разнообразны и богаты исторические традиции Российского государства в социальной сфере? Не будем углубляться во времена Ивана Грозного и Петра Великого. Обратимся к периоду, когда начали зарождаться социальные традиции советского государства. Согласно программным требованиям российской социал-демократии, сформулированным в 1903 г., одной из важнейших социальных задач текущего момента было улучшение условий труда наемных рабочих. По мнению большевиков, решить задачу «охраны рабочего класса от физического и нравственного вырождения»7 можно было только путем социальной революции. Одной из важнейших предпосылок «обеспечения благосостояния и всестороннего развития всех членов общества», считали теоретики большевизма, было уничтожение частной собственности на средства производства и организация планового ведения хозяйства8.
К реализации своих программных требований большевики приступили после завоевания государственной власти в октябре 1917 г. Их социальные проекты носили ярко выраженный классовый характер и были направлены, с одной стороны, на улучшение условий труда и быта наемных рабочих, с другой стороны, на разрушение материального благополучия непролетарских слоев населения. Как отмечала советская исследовательница социальной политики Л.К. Баева, «удовлетворяя наиболее насущные экономические нужды масс за счет экспроприации помещиков и буржуазии, Советская власть показала впервые новый подход к осуществлению социальных преобразований»9. С первых же дней революции силовая модель социальной политики большевиков вызвала активное сопротивление значительной части населения. Для достижения хотя бы относительной социальной стабильности советское государство использовало жестокие меры принуждения.
Вместе с тем, советское руководство, учитывая дореволюционный опыт экономической и политической борьбы пролетариата за свои права, уделяло большое внимание разработке социального законодательства, проводило мероприятия, направленные на удовлетворение неотложных нужд наемных рабочих, а также городской и сельской бедноты. В основе всех социальных мероприятий советской власти (борьба с голодом и безработицей, социальное страхование, пенсионное обеспечение, оказание материальной помощи, улучшение жилищных условий и т.д.) лежал классовый принцип. Советское государство, став фактически единственным субъектом социальной политики, декларировало в качестве своей основной социальной функции «улучшение материального и культурного положения рабочих и крестьян».
В годы первых пятилеток советская власть не располагала реальными возможностями (прежде всего финансовыми) для полного обеспечения законодательно утвержденных мероприятий в области социальной политики. В 1927-1928 хозяйственном году на социальные расходы было выделено из государственного бюджета всего 243 млн рублей, что в расчете на душу населения составило 1,3 рубля10. Как заметил И.В .Сталин на XVI съезде ВКП (б) (1930), «до сего времени мы вынуждены были экономить на всем, даже на школах для того, чтобы спасти, восстановить тяжелую промышленность»11.
Социальные приоритеты советского государства определялись в этот период стратегическими целями модернизации экономики, что предопределяло избирательность в предоставлении населению социальных гарантий. Наиболее защищенными от социальных рисков оказались рабочие, занятые в отраслях тяжелой промышленности, передовики производства, работники с большим производственным стажем и т.п. Объем и характер социальной ответственности государства определялся также политическими и идеологическими установками правящего режима. Делая ставку на индустриализацию и коллективизацию, советское государство не спешило принимать на себя прямую ответственность за материальное благополучие всех трудящихся масс. «Мы считаем неправильной установку на общее повышение денежной заработной платы во второй пятилетке», - заявил на XVII съезде ВКП (б) (1934) председатель Совета Народных Комиссаров В.М.Молотов. Руководитель правительства увязывал повышение денежных доходов рабочих в первую очередь с ростом их производительности труда и уровнем квалификации. Большое значение придавалось увеличению совокупного денежного дохода рабочей семьи за счет вовлечения в производственный процесс неработающих членов семьи. Аналогично решался вопрос материального благополучия колхозного крестьянства. Чтобы жить в достатке и иметь хороший уровень благосостояния, крестьяне должны были, по мнению Молотова, всего лишь «честно работать в колхозе и заботливо относиться к колхозному добру»12.
Сталинский режим тесно связал социальную политику с политикой стимулирования трудовой деятельности. Предоставление социальных гарантий ставилось в зависимость от трудовой дисциплины лиц, претендующих на социальную защиту государства, от их политической лояльности и активности в общественной жизни. Избирательная схема социальной защиты учитывала длительность трудового стажа работника, его квалификацию, членство в профсоюзе, непрерывность работы на одном и том же предприятии и была направлена на повышение производительности труда и снижение текучести кадров. Сталин прямо указывал, что «для закрепления рабочих за предприятием необходимо <...> улучшение снабжения и жилищных условий рабочих»13.
Интенсивное проведение в жизнь курса на индустриализацию дало возможность советскому государству решить одну из важнейших социальных проблем - ликвидировать безработицу. Более того, проблема безработицы переросла в проблему дефицита рабочей силы. Большевистское руководство незамедлительно воспользовалось изменившейся ситуацией на рынке труда и навсегда отменило пособия по безработице. 20 октября 1930 г. ЦК ВКП (б) принял постановление «О мероприятиях по плановому обеспечению народного хозяйства рабочей силой и борьбе с текучестью». В этом документе официально объявлялось о ликвидации безработицы в СССР14.
Этот факт позволил Молотову заявить на XVII съезде партии о том, что советское руководство добилось «коренного улучшения в положении рабочих», поскольку теперь у них «есть уверенность в завтрашнем дне, в обеспечении работой!»15. В течение короткого времени слова «уверенность в завтрашнем дне», многократно повторенные другими делегатами съезда, приобрели сакральный смысл и стали использоваться в качестве главного аргумента для доказательства неоспоримых преимуществ советской социальной политики.
С большим оптимизмом партийные, государственные и профсоюзные лидеры докладывали партийному съезду о колоссальных успехах в деле индустриализации и коллективизации. Во всех выступлениях доминировала мысль о том, что при социализме «гигантский подъем народного хозяйства» неразрывно связан «с громадным повышением благосостояния трудящихся масс». Игнорируя факты и выдавая желаемое за действительное, Сталин утверждал: «С исчезновением кулацкой кабалы исчезла нищета в деревне». Ему вторил Молотов: «Благосостояние колхозников растет на наших глазах»16. Публичная ложь, как и публичное умолчание, становились для советского руководства одним из способов сохранения социальной стабильности.
В начале 1930-х годов в СССР были приняты нормативные акты по охране государственных тайн в печати, на основании которых, в частности, запрещалось «оглашать в печати сведения о забастовках, массовых антисоветских выступлениях, манифестациях, о беспорядках и волнениях в домах заключения и в концентрационных лагерях». Не подлежали публикации «сведения об административных высылках социально-опасного элемента как массовых, так и единичных», запрещалось также публиковать «сведения о случаях самоубийства и умопомешательства на почве безработицы и голода»17. Так что не было ничего удивительного в том, что массовый голод 1932-1933 годов не стал предметом публичного обсуждения и не послужил поводом для изменения производственного характера социальной политики.
Дискриминационный, политизированный подход к решению социальных проблем провоцировал в обществе социальную нестабильность, служил источником маргинализации населения. Из советского социума по политическим, национальным и социальным мотивам исключались и подвергались всевозможным репрессиям различные категории граждан: бывшие представители дворянства, купечества, духовенства, государственные чиновники и военнослужащие Российской империи, зажиточные крестьяне, бывшие предприниматели, члены оппозиционных партий и многие другие. Эти маргинальные группы, в составе которых были не только трудоспособные лица, но также старики, дети, инвалиды, больные, беременные и т.д., фактически исключались из числа объектов социальной политики, поскольку не представляли для государства никакой социальной ценности. В одном из наставлений работнику низового аппарата социального обеспечения прямо указывалось: «Нельзя трудоустраивать и обучать инвалидов, принадлежащих к социально-чуждым элементам. К числу таких относятся инвалиды белых армий, кулаки, бывшие фабриканты, помещики, жандармы и т.д.»18. Уделом этих «бывших людей» были ссылка, высылка, депортация, спецпоселение, и соответственно нищета, голод, болезни19.
Вторая мировая война послала Советскому Союзу мощный «социальный вызов» в виде миллионов вдов, сирот, инвалидов, бездомных. Сталинское руководство не смогло дать достойного ответа на этот исторический вызов. Социальные механизмы советского государства работали в прежнем режиме, обслуживая в первую очередь экономические потребности страны (восстановление разрушенной промышленности, транспорта, строительство новых производственных объектов и т.д.). Вполне естественно, что масштаб социальных потрясений потребовал от правящего режима более активной деятельности в социальной сфере. Это нашло отражение, в частности, в увеличении государственных расходов на социальное обеспечение инвалидов Отечественной войны, семей военнослужащих, погибших на фронте, и т.д. Если в 1940 г. расходы на социальное обеспечение составляли 1,8% от всех расходов государственного бюджета СССР, то в 1950 г. эта статья расходов возросла до 5,3%20. Данный факт не служил доказательством тому, что в послевоенный период улучшилось материальное положение пенсионеров, но он свидетельствовал о многократно возросшем числе лиц, нуждавшихся в социальной помощи государства. Пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца были очень маленькими, они не спасали от нужды и лишений, и часто служили для пенсионеров источником обид и недовольства.
Никаких структурных или системных преобразований в социальной политике позднего сталинизма не произошло. Все ее отрасли функционировали «в качестве придатка экономической политики»21. Сталинский режим не понял, что послевоенный вызов носил, прежде всего, социальный характер, поэтому поиск ответа велся в привычных рамках лагерно-промышленного дискурса.
Десталинизация изменила «социальное лицо» советского общества. Она породила новую социальную политику, которую условно можно назвать «социалистическим государством благосостояния». Если в политической жизни «оттепель», вызванная десталинизацией, так и осталась «оттепелью», то в социальной политике наступила весна. Партийное руководство взяло курс на обновление, «очеловечение» социализма22, что нашло отражение, в первую очередь, в новой социальной политике. Социальные реформы, начатые Н.С. Хрущёвым и продолженные Л.И. Брежневым, имели две главные тенденции: универсализм и эгалитаризм. Хрущёвский и брежневский периоды социальной политики можно рассматривать как единое целое, хотя каждый из них имел свою специфику. Хрущёвский период был отягощен борьбой за власть и характеризовался высокой степенью социальной напряженности. В этот период важными побуждающими мотивами социальной политики были легитимация режима и обеспечение социальной стабильности. Приоритетными направлениями социальной политики на ранней стадии «социалистического государства благосостояния» стали восстановление социальной справедливости и минимизация социального неравенства.
Курс советского руководства на социальное выравнивание и повышение реальных доходов малообеспеченных слоев населения был реализован путем модернизации системы социального обеспечения (пенсионные реформы 1956 и 1964 гг.), в результате чего, по мнению некоторых российских авторов, советская пенсионная система стала «одной из самых доступных в мире»23. Кроме того, были повышены минимальные размеры заработной платы рабочих и служащих, снижены налоги на низко оплачиваемые группы, ушла в прошлое практика принудительных подписок на государственные займы. Заметные позитивные изменения произошли в сфере трудового законодательства, расширились социальные гарантии в области охраны материнства и детства.
Расцвет «социалистического государства благосостояния» пришелся на вторую половину 1960-х - начало 1970-х годов. В этот период тенденция к универсализации социальных гарантий получила дальнейшее развитие. Универсальность равного и бесплатного доступа к таким общественным благам, как социальное обеспечение, образование, здравоохранение и др., достигалась при социализме благодаря так называемым «общественным фондам потребления», которые были в условиях директивно-плановой экономики весьма существенной по масштабам и социальной значимости формой распределения (сверх оплаты по труду) части национального дохода. Общественные фонды потребления можно назвать «несущей конструкцией» советской модели социальной политики. Они стали частью «социалистического образа жизни» и оказали заметное влияние на формирование советской идентичности.
Во второй половине 1960-х годов впервые полноправным объектом государственной социальной политики стало колхозное крестьянство. Брежневское руководство шло по пути непрерывного повышения денежных доходов населения. С этой целью государство регулярно увеличивало размеры заработной платы, пенсий, стипендий, расширяло число получателей социальных льгот и пособий. Такая социальная политика значительно превышала ресурсные возможности директивно-плановой экономики советского государства и неминуемо вела к «социальному перенапряжению» государственного бюджета. Во второй половине 1970-х годов явственно обозначился кризис «социалистического государства благосостояния».
1 Webster’s desk Dictionary of the English Language. N.Y., 1990. P. 1020.
2 Заказчика интересовала проблема справедливых и несправедливых социальных неравенств в современной России.
3 Справедливые и несправедливые социальные неравенства в современной России / ред-сост. Р.В.Рывкина. М., 2003. С. 38, 39, 63, 64, 639, 640.
4 Еще раньше на аналогичные настроения значительной части бывших советских граждан указывал венгерский экономист Я.Корнаи (Janos Komai) в предисловии к русскому изданию своей книги «Социалистическая система: политическая экономия коммунизма» (Пер. с англ. М., 2000). (Со ссылкой на: Rose R. Getting Things Done with Social Capital / New Russian Barometer VII; Centre for the Study of Public Policy // Studies in Public Policy. Glasgow, 1998. No. 303. P. 40-41) Янош Корнай писал: «Как свидетельствуют сопоставимые (по своей методике) международные опросы общественного мнения, в России и некоторых других частях бывшего Советского Союза нередко ощущается желание вернуться к прежней системе. Конечно, мало кто хотел бы возвратиться в эпоху сталинизма, но многие с ностальгией вспоминают тридцатилетний период после смерти Сталина и до начала перестройки. В ходе одного из обследований, проведенных в 1998 г., людям предложили оценить доперестроечную систему по двухсотбалльной шкале - от минус 100 и до плюс 100. 72% ответивших дали ей положительную оценку, причем 53% - от +50 и выше. И только 18% респондентов отрицательно оценили период, связанный с именами Хрущёва и Брежнева».
5 Тихонова Н.Е. Оптимальная социальная политика: ожидания россиян // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2006. № 6 (294). Опрос проводил Институт комплексных социальных исследований РАН.
6 Лапина Н. Уроки социальных реформ в России: региональный аспект. М., 2007. С. 7.
7 Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Изд. 9-е, доп. и испр. М., 1983. Т. 1.С. 63.
8 Там же. С. 59-61.
9 Баева Л.К. В.И. Ленин и осуществление первых мероприятий Советской власти в области социальной политики (октябрь 1917 г. -ноябрь 1918 г.) И Исторические записки. М., 1969. Т. 84. С. 257.
10 Развитие и финансирование общественных фондов потребления / руководитель авт. коллектива Ю.В.Пешехонов. М., 1978. С. 47.
11 XVI съезд Всесоюзной коммунистической партии (б). Стенографический отчет. М.; Л., 1930. С. 35.
12 XVII съезд Всесоюзной коммунистической партии (б), 26 января -10 февраля 1934 г. Стенографический отчет. М., 1934. С. 372, 373.
13 Сталин И.В. Сочинения. М., 1951. Т. 13. С. 59.
14 Правда. 1930. 22 октября.
15 XVII съезд Всесоюзной коммунистической партии, 26 января -10 февраля 1934 г. Стенографический отчет. С. 372.
16 Там же. С. 24, 373.
17 История советской политической цензуры: документы и комментарии/ сост. Т.М.Горяева. М., 1997. С. 284-286.
18 Вержбиловский П. В помощь низовому работнику социального обеспечения, 1934 // Антология социальной работы / сост. М.В.Фирсов. М., 1995. Т. 3. С. 359.
19 По подсчетам российского ученого П.М.Поляна, насильственному переселению в пределах СССР с 1920 г. по 1952 г. подверглись более шести миллионов человек. См.: Полян П.М. Не по своей воле...: история и география принудительных миграций в СССР. М., 2001. С. 239.
20 Народное хозяйство СССР в 1965 г.: стат, ежегодник. М., 1966. С. 782.
21 Советская социальная политика 1929-1930-х годов: идеология и повседневность / под ред. П.Романова и Е.Ярской-Смирновой. М., 2007. С. 59.
22 Бовин А. Страна жаждала перемен... // Никита Сергеевич Хрущёв: материалы к биографии / сост. Ю.В.Аксютин. М., 1989. С. 25.
23 Советская социальная политика: сцены и действующие лица, 1940-1985 / под ред. Е.Ярской-Смирновой и П.Романова. М., 2008. С. 18.
Вперёд>>
