Финансовая автономия Царства Польского по Конституционной хартии 1815 года
Подписанная Александром I в 1815 году Конституционная хартия Царства Польского объявляла неразрывную его связь с короной всероссийского императора. Император получал титул польского короля. Согласно Хартии, Царство Польское было наделено бюджетной автономией, денежной системой, казной и ответственностью по государственному долгу. Польскому правительству предоставлялось право самостоятельного принятия решений, единственным ограничением являлась воля монарха. Все вопросы, относившиеся к этой сфере, рассматривались первоначально в Комиссии финансов и казначейства, возглавлявшейся министром финансов. Дальнейшее обсуждение могло проходить в Совете управления (состоявшем из наместника, министров, начальников департаментов Управления и назначаемых царем лиц) и в Общем собрании Государственного совета под председательством царя или наместника. Формально обязательному рассмотрению в Общем собрании Государственного совета подлежали все «проекты законов и учреждений, касающихся главного управления краем». Лишь после обсуждения в Общем собрании, утверждения проекта наместником и одобрения монархом закон вступал в силу. По усмотрению царя некоторые законопроекты могли быть внесены на рассмотрение двухпалатного Сейма. Он должен был собираться раз в два года на 30 дней, но у императора было право отсрочить его созыв. Посольская изба Сейма состояла из 77 депутатов от шляхты и 51 — от городов. Верхняя палата — Сенат — назначалась императором из числа высшего духовенства и должностных лиц.
Важнейшей прерогативой Сейма являлось принятие бюджета (с последующим утверждением императором). Это право народного представительства было зафиксировано в статье 91 Хартии. Однако за все пятнадцать лет существования конституционного правления Сейм так ни разу и не приступил к обсуждению бюджета. Для внешне легального обхода конституции было использовано толкование некоторых ее статей, которое предоставляло императору прерогативу принятия первого бюджета без участия Сейма (ограничивающих это право условий, в том числе временных, не было установлено). Опираясь на это толкование, Александр I откладывал внесение первого бюджета на рассмотрение Сейма, ссылаясь при этом на необходимость предварительного пересмотра налоговой системы и осуществления других преобразований.
Доктрина «первого бюджета» оказалась очень удобной не только для монарха, который стремился объединить два мероприятия — реформу финансового управления и принятие бюджета без участия Сейма, — но и для самого правительства Царства Польского4. Польский историк Станислав Смолка в начале XX века обнаружил проекты финансового устава, составленные министрами финансов Польши Тадеушем Матушевичем и сменившим его Яном Венгленьским, в которых предполагалось вовсе лишить Сейм права участия в принятии бюджета5. Даже назначенный в 1821 году на пост министра финансов Францишек Ксаверий Друцкий-Любецкий, имевший репутацию борца за финансовую независимость Польши, избегал обращаться к Сейму за утверждением не только сметы, но и прочих законопроектов.
Помимо огромного политического значения, отказ от реализации конституционного принципа принятия бюджета открывал возможность для неограниченного влияния на его составление и утверждение. Дело в том, что Конституционная хартия являлась единственным документом, регламентировавшим порядок составления смет и росписи. Бюрократический же механизм, посредством которого принимались все бюджеты Царства с 1817 по 1830 год, практически не был регламентирован.
Формально в процессе подготовки и принятия бюджета должны были принимать участие государь и органы управления Царства Польского — Комиссия финансов и казначейства во главе с министром финансов, Совет управления и Государственный совет. Однако механизм принятия решений по вопросам финансовой политики Польши в конституционный период во многом определялся не формальными требованиями закона, а личностным фактором.
В первые шесть лет автономного существования Царства Польского решающее значение в вопросах финансовой политики имело мнение всесильного сенатора Николая Николаевича Новосильцева, а также потребности главнокомандующего вел. кн. Константина Павловича. Занимавшие в этот период пост министра финансов Матушевич и Венгленьский не в силах были противодействовать влиянию Новосильцева. Если Матушевичу еще удавалось удерживать польские финансы в рамках бездефицитного бюджета, то в годы министерства Венгленьского (1817-1821) польская казна оказалась на грани полного краха. Казна превратилась в кормушку, из которой вел. кн. Константин Павлович без ограничений черпал средства на нужды армии и своей персоны. Венгленьский, не спрашивая разрешения ни у кого, кроме Новосильцева, растрачивал не только запасы казны, оставленные Матушевичем, но также частные депозиты и залоги, хранившиеся в казначействе. Первая же попытка ограничить расходы казны, и в частности вел. кн. Константина Павловича, стала причиной немедленной отставки Венгленьского.
Стремительное разрушение финансовой системы Польши не могло не вызвать соответствующей реакции Петербурга. В 1819 году, когда оказалось, что бюджет на 1820 год не может быть исполнен без дефицита, прозвучало первое предостережение. В рескрипте на имя министра статссекретаря по делам Царства Польского Игнатия Соболевского было указано на необходимость ввести режим экономии и изыскать средства для преодоления дефицита. Однако в течение следующих двух лет ничего не изменилось, и к 1821 году польская казна оказалась не только опустошена, но и обременена грузом прежних и новых долгов.
13 (25) мая 1821 года последовал новый рескрипт императора. В нем содержалась недвусмысленная угроза лишить Царство Польское политической самостоятельности по причине катастрофического положения его финансов. Ссылаясь на дефицитный бюджет, постоянный рост не обеспеченных доходами расходов, приостановку выплат на жалованье чиновникам и на содержание армии, Александр I определил условия, невыполнение которых поставило бы под вопрос сохранение автономии края:
Состояние вещей таково, что уже не приходится говорить ни о поддержании или упразднении некоторых должностей, ни о продвижении или окончании каких-либо публичных работ, ни о реставрации или разрушении нескольких зданий. Речь идет о национальном существовании Польши и о наиболее дорогих для поляков интересах; речь идет о решении вопроса, способно ли Царство Польское при своей нынешней организации обеспечить своими собственными средствами функционирование политических и гражданских институтов, которые ей позволено формировать, или же оно должно, признав свое бессилие, призвать к установлению режима более соответствующего скудности его ресурсов6.
В рескрипте содержалось требование к Государственному совету Царства представить финансовый план, установив равновесие расходов и доходов. Однако ставилось условие, выполнить которое без значительного увеличения налоговой нагрузки на население было бы невозможно. Согласно рескрипту, правительство не могло сократить статьи бюджета, предназначенные на военные расходы. А ведь именно эта категория составляла едва ли не половину всех расходов казны. Таким образом, все бюджетные ограничения должны были касаться только гражданских установлений. Организация армии, ее структура и финансы не могли быть изменены, «потому что настоящее число войск... необходимо ввиду ряда существующих обстоятельств более чем никогда»7.
По мнению польского исследователя Смолки, инициатором и автором идеи рескрипта 13 (25) мая 1821 года был не кто иной, как Новосильцев. Ожидалось, что появление этого документа должно привести к ограничению полномочий польского правительства и к поручению Новосильцеву руководить спасением польских финансов. Для этого были созданы целых два специальных комитета, которые заседали на квартире полномочного представителя императора8. Однако непредвиденные обстоятельства нарушили планы сенатора. Действительно, появление рескрипта вызвало огромный резонанс в обществе, и атмосфера нависшей угрозы была бы на руку Новосильцеву, если бы на пост министра финансов Польши не был назначен Друцкий-Любецкий, уже получивший к тому времени (в ходе международных переговоров о долгах Царства Польского) известность и авторитет в глазах императора как ревностный защитник польских финансов.
Назначение Любецкого на пост министра финансов предопределило очередное изменение механизмов принятия решении по вопросам финансовой и бюджетной политики в Польше. В первую очередь он попытался (и весьма успешно) ограничить влияние Новосильцева, по крайней мере в области управления финансами. Любецкий признавался, что в вопросах финансовой политики он не доверял никому, кроме себя и императора. При всех обязывающих министра финансов формальностях он предпочитал обходить Государственный совет и представлять планы мероприятий императору лично или через посредничество министра статс-секретаря по делам Царства Польского. Любецкий был убежден, что раскрытие планов финансового ведомства может повлечь за собой ряд неудобств и стать почвой для многочисленных спекуляций9. Уверенность в собственных силах Любецкому придавал почти безграничный авторитет в глазах Александра I, а затем и Николая I. «Император отдает и будет всегда отдавать предпочтение Вашим планам в области финансов перед какими бы то ни было другими», — писал Любецкому министр статс-секретарь Стефан Грабовский10.
В годы министерства Любецкого польское правительство обладало почти абсолютной самостоятельностью в расходовании средств, поиске источников доходов, реализации планов финансовых реформ. Программа Любецкого, краеугольным камнем которой являлась экономия и строгое исполнение бюджетных статей, позволила в течение двух-трех лет поправить положение финансов и впоследствии создать резерв для развития экономики, и прежде всего польской промышленности. Методы реализации программы «санации финансов» вызывали неоднозначную реакцию. Противники обвиняли Любецкого в отсутствии всякой «системы» финансовых преобразований, в использовании жестоких методов взыскания налогов и недоимок. Однако никто не мог отрицать значения реформ Любецкого для строительства путей сообщений, развития профессионального образования, поддержки торговли и формирования таможенной политики на основе протекционизма, создания Польского банка и Земского кредитного общества. Но главными его достижениями стали ликвидация угрозы падения автономии и становление самостоятельной польской финансовой политики. Все это наряду со стратегией и тактикой реформ Любецкого дало основания для сравнения его с российским министром финансов Сергеем Юльевичем Витте11.
Сравнение реформ Любецкого и Витте обоснованно и по другой причине. Известно, что теоретическим пристрастием Витте была идеология экономического национализма. Идеи национальной экономики, противопоставленные космополитизму школы Адама Смита, распространились в Европе еще в начале XIX столетия. Появлению в 1844 году классического сочинения Фридриха Листа («Национальная система политической экономии»), поклонником которого слыл Витте, предшествовали труды других немецких экономистов, в которых нация и государство рассматривались как разные экономические субъекты12. Наряду с немецкими экономистами одними из первых концепцию национального экономического развития начали разрабатывать польские ученые, современники Любецкого, способствовавшие созданию общественной поддержки его реформам13. Так, например, в трактате Фредерика Скарбека «Основы национальной экономики» («Elementarny zasady gospodarstwa narodowego»), изданном в 1820-1821 годах, была отчетливо сформулирована концепция нации как экономического субъекта. Именно нация как «идейное целое, общественное единство, связанное единством языка, обычаев и законов, обособленное от других подобных сообществ», является, с точки зрения Скарбека, собственником богатств (данных природой и созданных в результате деятельности членов сообщества)14. Этот тезис позже в теории Листа стал основным. По мнению 3. Дошиньской-Голиньской, сочинение Скарбека предвосхитило появление концепции экономического национализма Листа15.
Акцент на экономических реформах в работах польских социальных мыслителей первой половины XIX века далеко не случаен. Экономические и социальные реформы рассматривались ими как путь национального возрождения, альтернативный борьбе за независимость16. Именно в этом контексте воспринималась деятельность Любецкого и современниками, и последователями.
4 См.: Rostworowski М. Prawnopolityczna strona budzetow Krolestwa Kongressowego (1816-1830) // Czasopismo Prawnicze i Ekonomiczne. 1905. R. VI. Z. 4. S. 271-294.
5 Projekt Ustawy Skarbowej 1821 r. // Smolka S. Polityka Lubieckiego przed powstaniem listopadowym. Krakow, 1907. T. 2. S. 417-430.
6 Выписки из журналов Государственного совета и Комитета по делам Царства Польского // Российский государственный исторический архив [далее - РГИА]. Ф. 869. On. I. Д. 611. Л. 61 об.
7 Там же. Л. 62.
8 Smolka S. Op. cit. T. 1. S. 164.
9 К. Любецкий — С. Грабовскому, 25 февраля 1825 г. // Korespondencya Lubieckiego z ministrami sekretarzami stanu Ignacym Sobolewskim i Stefanem Grabowskim. Krakow, 1907. T. 2. S. 187.
10 С. Грабовский — К. Любецкому. 9 марта 1825 г. // Ibid. S. 197.
11 Жуковский В.В. Князь Ксаверий Любецкий. Пг.. 1916. С. 15-16.
О политике Любецкого см. подробно: ОбушенковаЛЛ. Королевство Польское в 1815-1830 гг.: Экономическое и социальное развитие. М., 1979. С. 91-124.
12 Tribe К. Governing Economy. The Reformation of German Economic Discourse. 1750-1840. Cambridge [England]; N.Y.: Cambridge University Press, 1988. P. 149-182. Об экономическом национализме см.: HelleinerE. Economic Nationalism as a Challenge to Economic Liberalism? Lessons from the 19TH Century // International Studies Quarterly. 2002. Vol. 46. P. 307-329.
13 См.: Обушенкова Л.Л. Указ. соч. С. 73-91.
14 Skarbek F.Hr. Ogolne zasady nauki gospodarstwa narodowego. Warszawa, 1911. S. 82.
15 3. Дошиньска-Голиньска полагала, что Лист мог даже воспользоваться французским переводом сочинения Скарбека, вышедшим в 1830 году (Daszyriska-Goliriska Z. Fryderyk Hr. Skarbek jako ekonomista I dziaiasz spoieczny // Fryderyk Hr. Skarbek: Ogolne zasady nauki gospodarstwa narodowego. Warszawa, 1911. S. 16-17). Хенрык Раджишевски тоже ставит Скарбека в один ряд с Листом: Radziszewski Н. Skarb i organizacya wladz skarbowych w Krolestwie Polskiem. Warszawa, 1908. T. 1. S. 16-19.
16 См.: Blejwas S.A. Realism in Polish Politics: Warsaw Positivism and National Survival in Nineteenth Century Poland. New Haven, 1984. P. 4-24.
<< Назад Вперёд>>
