2. Территориальная структура российского бюджета в XVIII веке
Одна из первых реформ финансового управления была направлена на обеспечение взаимодействия местных и центральных органов, участвовавших в сборе доходов и распределении расходов. Областная реформа 1708 года разделила страну на губернии, ставшие основными территориальными единицами налогового и финансового управления. Губернским властям поручалось взимание налогов, осуществление расходов и передача денежных средств центральным учреждениям. Была ликвидирована ведомственная раздробленность бюджета, ранее рассредоточенного между сметами многочисленных приказов.
Итогом реформ финансового управления стало создание новой бюджетной системы, основанной на административно-территориальной организации. В этом отчетливо просматривается желание не только упорядочить сбор и расходование бюджетных средств, но и приспособить организацию финансового управления к новым — имперским — принципам управления пространством. Первые составленные по этому принципу проекты государственных росписей на 1710 и 1711 годы из-за недостоверности данных о доходах и расходах не предоставляют исчерпывающей информации о доходности или убыточности губерний, но дают представление о механизмах распределения денежных средств между территориями1.
Использованный в проектах механизм перераспределения средств между центральным бюджетом и губерниями выглядел следующим образом. Для каждой территориальной единицы была установлена доля участия в военных расходах, она определялась из расчета количества дворов территории по отношению к общему числу дворов в империи. Таким образом, за каждой губернией было закреплено содержание определенных полков армии. Суммы, предназначенные на военные расходы, должны были высылаться в Воинский приказ, затем они распределялись между отдельными полками. Позднее посредничество Воинского приказа оказалось излишним, и определенные суммы из губернских доходов прямо поступали в кассы полков2. Недостаток доходов на местные нужды в «дефицитных» губерниях должен был покрываться из бюджета «прибыльных».
Цель губернской реформы заключалась в формировании новой системы военного хозяйства и территориальной финансовой организации3. В результате финансовая деятельность губернаторов была поставлена под контроль Сената, а с 1718 года к участию в бюджетном управлении были привлечены созданные Петром I коллегии - Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия. Тем самым концентрация финансового управления на губернском уровне была дополнена общегосударственной централизацией бюджета и финансового контроля. В том же году была введена новая система подушного налогообложения.
Описанный механизм составления бюджета был обусловлен принятым в то время принципом специализации доходов на определенные расходные статьи. Но на практике система специализации доходов была невыполнима: доходы, предназначенные для удовлетворения некоторых нужд, собирались позднее, чем это было необходимо, или же поступали на совершенно другие цели. В целом указанные в первых росписях суммы были сугубо условными, так как зачастую основывались на устаревших и неверных данных. Отсутствие периодичности в поступлении сведений о собираемых доходах и практически не действовавшая система финансовой отчетности значительно осложняли планирование — по сути, государственная финансовая система функционировала без бюджета. После первой «окладной книги», составленной по новому регламенту Камер-коллегии в начале 1720-х годов, следующая роспись появилась лишь в 1769 году4.
Регулярность и централизацию в бюджетный процесс внесли реформы Екатерины II. Бюджетное управление и финансовый контроль были сосредоточены в учрежденной в 1773 году сенатской Экспедиции о государственных доходах (впоследствии она была разделена на четыре экспедиции: доходов, расходов, ревизии счетов и доимочную), а органы кассового управления были подчинены центральным «остаточным» и «штатным» казначействам. Централизация финансового управления положила конец действовавшему ранее архаичному принципу департаментской специализации доходов и создала условия для объединения бюджета (впрочем, сохранялось разделение росписи на четыре части: гражданского, военного, морского бюджетов и бюджета Двора)5. С 1780 года государственные росписи ежегодно представлялись государственным казначеем на подпись императрицы.
Реформа местного управления 1785 года завершила процесс реструктуризации гражданского бюджета: главными финансовыми единицами стали обособленные друг от друга центральный и губернские бюджеты6. Одна из главных задач — упорядочение территориального финансового управления — была решена введением Учреждения об управлении губерниями 1785 года. Были образованы системы местных финансовых органов: казенных палат и казначейств. Губернские казенные палаты составляли первичные сметы и финансовую отчетность, а уездные казначейства под руководством губернского казначея занимались сбором всех общегосударственных повинностей.
Одним из проявлений общей политики централизации и унификации финансового территориального управления стала ликвидация финансовой автономии Малороссийского гетманства.
Первые попытки поставить его финансовое хозяйство под контроль имперского правительства были предприняты еще в 1728 году. Казна, ранее составлявшая предмет собственности гетмана, была преобразована в публичный институт, представленный двумя учреждениями: Генеральной скарбовой канцелярией и Генеральной счетной комиссией. Надзор за деятельностью гетманского казначейства осуществляла Коллегия иностранных дел. Попытки распространить на гетманство российские налоги и направить все доходы территории напрямую в казначейство империи закончились неудачей: из-за резкого падения доходов правительство вынуждено было вернуться к системе автономного управления финансами гетманства, хотя и под контролем российской коллегии. Впрочем, на население были возложены косвенные финансовые повинности: не уплачивая прямых налогов в российскую казну, жители были обязаны обеспечивать содержание русских войск на территории гетманства.
Контроль Коллегии иностранных дел над финансовой деятельностью властей гетманства являлся причиной бесконечных конфликтов. Возможно, отчасти поэтому казначейство гетманства было одним из первых ликвидированных Екатериной II учреждений при упразднении в 1781-1782 годах малороссийской автономии. На три губернии, образованные на территории бывшего гетманства, было распространено действие имперского законодательства, в том числе бюджетного, а управление было поручено территориальным органам имперского финансового ведомства7.
Как же действовал механизм составления бюджета империи? Единые для всех территориальных финансовых администраций правила предписывали присылать проекты губернских бюджетов — «росписаний» — на подпись генерал-прокурора. Одобренные генерал-прокурором «росписания» служили основным финансовым законом для губернских властей. Часть доходов, собиравшихся на местах, предназначалась на местные расходы, другая — поступала в статные и остаточные казначейства в Санкт-Петербурге и Москве, а также на военные расходы в Комиссариат и Адмиралтейство. Причем для каждой территориальной единицы (наместничества или губернии) была определена особая сумма «участия» в государственных расходах. По этой сумме, а также по ее соответствию поступавшим доходам можно судить о «дефицитности» или «доходности» территории.
Опубликованные А.Н. Куломзиным росписи на 1781-1796 годы дают представление о распределении средств, хотя и не проясняют принципы, на которых основывалось распределение. По росписи 1781 года, в кассовом отношении наибольшие суммы дохода поступали с Новгородского (973 719 руб.), Орловского (961904 руб.), Тамбовского (935 070 руб.) и Вологодского (1 148 531 руб.) наместничеств, Казанской (1 874 384 руб.), Тобольской (1 969 941 руб.) и Санкт-Петербургской (3 704 667 руб.) губерний; наименьшие — с Ревельской (59 778 руб.), Выборгской (82 290 руб.), Новороссийской (56 372 руб.) и Киевской (50 628 руб.) губерний. Отношение суммы доходов к сумме, перечислявшейся в центральные казначейства на общегосударственные расходы, не было одинаково для всех регионов. Конечно, самые богатые губернии приносили в общий бюджет наибольшие суммы: Санкт-Петербургская — 3 162 657 руб. (85% собираемого дохода), Тобольская — 1 240 502 руб. (62%), Казанская — 886 185 руб. (47%). Но, например, достаточно «состоятельная» Вологодская губерния перечисляла в центр лишь 21% собранных средств (243 346 руб.). Беднейшие губернии и наместничества вносили ограниченную часть полученных доходов. Так, Могилевское наместничество перечисляло 13% собранных средств (34 177 руб.); из казначейств Саратовского наместничества в Московское остаточное казначейство поступало лишь 3 711 руб. (из общей суммы полученного дохода в 196 343 руб.); Малороссийская губерния также ограничивалась переводом в Московское остаточное казначейство 3 582 руб. (из полученных 245920 руб. государственного дохода). Новороссийская губерния вообще не приносила ничего в государственный бюджет, так же как и Колывановоскресенская область, обладавшая не самым маленьким в государстве доходом (119 834 руб.).
В следующем, 1782-м, году центральные казначейства не получили вовсе никаких средств из казначейств Могилевской, Полоцкой, Азовской, Новороссийской, Черниговской и Новгород-Северской губерний. Кроме того, в бюджет малороссийских губерний и Азовской губернии были перечислены средства из бюджетных остатков прошлых лет. В 1785 году не участвовали в общегосударственных расходах Выборгская и Ревельская губернии.
Выборгская губерния не перечисляла никаких средств в центральные казначейства в 1788-1790 и 1792-1794 годах. Екатери- нославская губерния не участвовала в общегосударственных рас-ходах в 1788-1790 годах. До 1794 года не подавались сведения о доходах и расходах Таврической области. В 1795 году Екатерина II предоставила в распоряжение своего фаворита Платона Зубова (генерал-губернатора Екатеринославской и губернатора Таврической губерний) доходы Екатеринославской и Вознесенской губерний и Таврической области. Поэтому данные о доходах и расходах этих территорий в бюджет не включались. Последний случай, кстати, весьма примечателен: рационализация бюджета сочеталась все-таки с волюнтаризмом императрицы8.
Учитывая несовершенство государственной бухгалтерии второй половины XVIII века, вероятно, не стоит полностью полагаться на приведенные в росписях цифры. Тем не менее благодаря территориальному принципу построения росписи и в то же время ее централизации эти цифры дают вполне отчетливое представление о распределении доходов и расходов в государстве. Отметим, что в организационном отношении принципы финансового управления были едины для всех губерний и областей, включая вновь присоединенные. Централизация предполагала практически полное единство кассовой, сметной и ревизионной систем, а также постепенное распространение на окраинах общегосударственной налоговой системы. В 1765 году подушная подать была введена в Слободской Украине, в 1773 году — в белорусских губерниях, присоединенных по разделу Польши, в 1783 году — на всей территории бывшего Малороссийского гетманства, в Белоруссии, Рижской, Ревельской и Выборгской губерниях9.
С учреждением министерств в 1802 году функции составления бюджета были переданы Министерству финансов, а сбор сведений о доходах и расходах поручался отдельным ведомствам. Первоначально сведение бюджета в общую роспись осуществлялось Комитетом министров, затем — Комитетом финансов, а с 1810 года бюджет должен был утверждаться Департаментом экономии Государственного совета. Преобразования должны были, по идее их инициатора М.М. Сперанского, укрепить бюджетное единство. В государственной росписи вместо бюджетов губерний и наместничеств, как это было ранее, главными единицами для расчета доходов и расходов стали министерства и их территориальные органы. Таким образом, территориальное начало, преобладавшее в росписях екатерининского времени, уступило место ведомственному. Вплоть до бюджетной и кассовой реформ 1862 года министерства и ведомства являлись главными единицами в структуре финансового управления империи.
Между тем с начала XIX века вследствие расширения империи в бюджетной практике возникает новое явление — территориальные бюджеты окраин, существующие независимо от бюджетов министерств. Обособление бюджетов Закавказья, Царства Польского и Великого княжества Финляндского можно объяснить несколькими причинами: ограниченностью поступлений в бюджет налогов и других казенных доходов, которых было недостаточно даже для покрытия местных расходов; отсутствием коммуникаций, обеспечивающих взаимодействие администрации окраины и центра; военными действиями; необходимостью учитывать местные традиции финансового управления, а также особым административно-правовым статусом этих регионов в политической системе империи.
Со временем значение территориальных бюджетов в общем бюджете империи было пересмотрено. Этот процесс, впрочем, нельзя назвать однородным. Каждая из названных окраин пережила свою эволюцию от децентрализации к централизму (в разной степени). Разобраться, как и почему менялись бюджетные отношения между центром и окраинами, — наша задача.
Как отмечалось выше, бюджет представляет собой квинтэссенцию политических и экономических отношений центра с окраинами. Институциональная характеристика этих отношений должна быть дополнена не менее важными дискурсивной и социальной характеристиками. Во-первых, потому что эти отношения были предметом постоянных негоциаций, лучше сказать, торга о власти10 между представителями имперской администрации на разных уровнях. Элементы дискурса торга или договора иногда просматриваются и в отношениях с небюрократическими институтами (автономистами, финляндским Сеймом и т.д.). Само дискурсивное содержание этого «торга» для нас не менее важно, чем следовавшие за ним реформы. Во-вторых, концептуальные и политические противоречия в отношениях администраторов разного уровня, а также между ведомствами осложнялись личными конфликтами. Природа отношений внутри имперской бюрократии — отношений, основанных на личных контактах и близости к персоне императора — сказывалась на специфике бюджетного процесса.
Вообще, в случае Российской империи можно говорить о недостаточной институционализации этих отношений. Российскому законодательству была присуща «разреженность» (законы регламентировали далеко не все важные стороны социальных отношений и порядка управления), что компенсировалось административным регулированием, традицией и устойчивыми практиками бюрократических отношений, а также неформализованными связями. Поэтому, помимо характерных для большинства губерний бюджетной централизации и помимо данной окраинам (Польше, Финляндии и Закавказью) бюджетной автономии (более или менее полной), в бюджетной системе империи были также представлены и другие случаи, не укладывающиеся в простую классификацию. Иногда особые отношения между имперским казначейством и окраиной фиксировались в нормативных актах (например, модель финансовых отношений центра и Туркестанского генерал-губернаторства и особая система бюджетных связей имперского казначейства и администрации Бессарабии), но зачастую эти отношения складывались в результате ежедневной административной практики.
Несколько слов о структуре дальнейшего изложения. В нарушение хронологии последовательного приобретения империей окраин, обратимся сначала к двум случаям развития финансовой автономии — в Польше и Финляндии. Затем сравним эту модель с моделью «колониальной» окраины, каковой в первой половине XIX столетия считалось Закавказье, а во второй — Туркестан.
1 Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912. С. 33-35.
2 Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб.. 1905. С. 283-303.
3 Анисимов Е.В. Время Петровских реформ. Л.. 1989. С. 146-149.
4 Яснопольский Л.Н. Указ. соч. С. 68.
5 Там же. С. 83.
6 Le Donne J.P. Ruling Russia: Politics and Administration in the Age of Absolutism, 1762-1796. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984. P. 232.
7 Kohut Z.E. Russian Centralism and Ukrainian Autonomy: Imperial Absorption of the Hetmanat, 1760-1830. Cambridge, Mass., 1988.
P. 48-52.214-215.
8 Государственные доходы и расходы в царствование Екатерины II // Сборник Императорского русского исторического общества. СПб.. 1870. Т. V. С. 225-293; СПб., 1871. Т. VI. С. 219-304.
9 Козлов С.Л., Дмитриева З.В. Налоги в России до XIX в. СПб., 1999. С. 199.
10 В терминологии Ч. Тилли, такие отношения рассматриваются как отношения «контракта». Эта модель неоднократно применялась к анализу связей центра и периферии в империях. См.: Tilly С. Coercion. Capital and European States. AD 990-1992. Oxford: Basil Blackwell. 1990; Рибер A. Изучая империи // Исторические записки. 2003. Т. 6 (124). С. 104.
<< Назад Вперёд>>
